IV SA/Po 1008/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą") po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. (zwanej dalej "skarżącą Spółką") odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek położonych w [...], przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczysta nr POI [...] i POI [...] Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy przekształceniu podlegają grunty zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Z operatu ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkami handlowo-usługowymi. Budynki znajdujące się na przedmiotowych działkach zgodnie z ewidencją gruntów i budynków nie mają wyodrębnionych lokali. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynki na parterze wykorzystywane są jako lokale użytkowe, a piętro budynku nie jest zagospodarowane. Natomiast dołączona do wniosku decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę wydana została dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Na dzień dzisiejszy działki o takich numerach nie figurują w ewidencji gruntów i budynków oraz nie są przedmiotem rozpatrywanego wniosku. W zażaleniu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji. Skarżąca Spółka podniosła, że wniosek o wydanie zaświadczenie był złożony równolegle wraz z wnioskiem o zmianę w ewidencji, poprzez: 1. dokonanie zmiany/sprostowania w treści ewidencji gruntów i budynków wpisów dotyczącego działki położonej w [...] przy ul. [...] o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...], w taki sposób, że zamiast aktualnie wpisanej: a. Informacji dotyczącej oznaczenia sposobu korzystania z działki, tj. "BI - inne tereny zabudowane" winno być: "B-tereny mieszkaniowe" b. Informacji dotyczącej przeznaczenia budynku, tj. "103 - budynki handlowo - usługowe" winno być "110-Budynki mieszkalne" 2. dokonanie zmiany/sprostowania w treści ewidencji gruntów i budynków wpisów dotyczącej działki położonej w [...] przy ul. [...] o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...], w taki sposób, że zamiast aktualnie wpisanej: a. Informacji dotyczącej oznaczenia sposobu korzystania z działki, tj. "BI - inne tereny zabudowane" winno być: "B-tereny mieszkaniowe" b. Informacji dotyczącej przeznaczenia budynku winno być "110-Budynki mieszkalne" Jak wskazała skarżąca Spółka wniosek o wydanie zaświadczenia składany był z ze świadomością, że aktualna treść ewidencji gruntów i budynków nie odpowiada stanowi faktycznemu. Nie może to jednak stać na przeszkodzie wydania zaświadczenia, jako iż obowiązkiem organu administracji w zakresie nieruchomości jest prowadzenie rejestrów i ewidencji zgodnych ze stanem faktycznym. Organ administracji powinien zmienić/sprostować treść ewidencji gruntów i budynków, tak, aby odpowiadała stanowi faktycznemu, i wydać zaświadczenie z uwzględnieniem prawidłowej treści. Brak choćby wzmianki ze strony organu o wnioskowanej przez skarżącą Spółkę zmianie treści ewidencji i przywołanej argumentacji sprawia mylne wrażenie, że domaga się ona wydania zaświadczenia wbrew niekwestionowanym przez siebie danym w ewidencji. Jest inaczej, bowiem Spółka kwestionuje dane w ewidencji. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że przepisy ustawy nie stawiają warunku, na który powołuje się organ, że lokale znajdujące się w przedmiotowym budynku muszą być wyodrębnione. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zaświadczenie wydawane jest w ciągu 30 dni na wniosek (...) właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu. Jakkolwiek przepis ten dotyczy terminów załatwienia sprawy, bezsprzecznie jego treść potwierdza, że zaświadczenie jest wydawane w sytuacji, kiedy lokal dopiero ma być wyodrębniony - czyli nie jest lokalem wyodrębnionym na dzień wydawania zaświadczenia. Skarżąca Spółka podniosła, że nie przedstawiono jej żadnej dokumentacji fotograficznej na którą powołuje się organ I instancji. Charakter lokalu wynika z dokumentacji budowlanej, a nie oceny organu. Budynki, o których mowa, są zabudowane w większości lokalami mieszkalnymi - okoliczność ta jest ściśle związana z samym profilem działalności Spółki jako towarzystwo budownictwa społecznego. Skarżąca Spółka zaznaczyła również, że załączona do wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy tych samych działek, jednak wskazano w nim starą ich numerację. Zmiana numeracji działek ma charakter techniczny. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że z załączonego do akt sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i rejestru budynków wynika, iż działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa oraz pozostają we władaniu - użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Działka nr [...] oznaczona jest symbolem klasoużytku - inne tereny zabudowane, gdzie posadowione są dwa budynki dla, których określona została funkcja-budynki handlowo - usługowe (103). Działka nr [...] oznaczona jest symbolem klasoużytku - inne tereny zabudowane, na której posadowiony jest budynek z określoną funkcją - budynki handlowo-usługowe (103). W księdze wieczystej nr [...], którą objęta jest działka nr [...], w dziale I-O-oznaczenie nieruchomości w rubryce /działki ewidencyjne - sposób korzystania/ widnieje zapis inne tereny zabudowane z kolei w rubryce /budynki-przeznaczenie budynku/ widnieje zapis budynki. W księdze wieczystej nr [...], którą objęta jest działka nr [...], w dziale I-O oznaczenie nieruchomości w rubryce /działki ewidencyjne - sposób korzystania/ widnieje zapis Bl - inne tereny zabudowane z kolei w rubryce /budynki-przeznaczenie budynku/ widnieje zapis 103 - budynki handlowo - usługowe. Zdaniem Wojewody w przedmiotowym stanie faktycznym nie nastąpiło ex lege przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości na podstawie art. 1 ustawy. Wbrew twierdzeniu Spółki działka nr ewidencyjnym [...] nie odpowiada będącym przedmiotem niniejszego postępowania aktualnym działkom o nr [...] i [...]. W 2002 r. działkę o numerze ewidencyjnym [...] podzielono na działki o nr [...] i [...], działka o nr [...] stanowi na dzień dzisiejszy samodzielną działkę nie będąca własnością/użytkowaniem wieczystym skarżącej Spółki. Działkę o nr [...] w 2003 r. podzielono na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki o nr [...] i [...] pozostają na dzień dzisiejszy w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w 2005 r. połączono w jedną działkę o nr [...], na dzień powstania nowej działki nie pozostawały już w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym wypis z rejestru gruntów i budynków, aktualna treść ksiąg wieczystych, w których określona została klasyfikacja budynków posadowionych na działkach nr [...] i [...] (budynki handlowo-usługowe) stanowi przeszkodę do uznania, że działki stały się z mocy prawa własnością użytkownika wieczystego z dniem [...] stycznia 2019 r. Jak wyraźnie stanowi art 1 ustawy, przekształceniu podlegają wyłącznie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a takim gruntem nie jest grunt, na którym znajduje się budynek wykorzystywany dla celów np. handlowych, choćby wykorzystywany byłby przez użytkownika wieczystego do celów mieszkaniowych. Zdaniem Wojewody dokumenty dołączone do wniosku o zmianę danych ewidencyjnych mają charakter dokumentacji projektowej oraz planistycznej i nie mogą stanowić podstawy wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Dokumenty będące podstawą zmian w bazie ewidencyjnej określone zostały w art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 725). Jak podkreślił Wojewoda celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów w szczególności przytoczonego wcześniej przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą i umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Na podstawie wyodrębnionych i ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków lokali organ może stwierdzić czy lokale mieszkalne stanowią co najmniej połowę liczby lokali w budynku a co za tym idzie czy spełniony został wymóg określony w art. 1 ust. 2 ustawy. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Spółka zarzuciła postanowieniu Wojewody naruszenie: - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, dowolną i nieuzasadnioną ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym; - art. 1 ust 1 i 2 pkt 2 ustawy poprzez utrzymanie stanowiska odmawiającego wydania zaświadczeniu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działki spełniającej w tym zakresie wymagania ustawowe wskazane w przywołanym przepisie. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki nieprawidłowym jest priorytetowe stawianie informacji wynikających z rejestru gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych nad rzeczywistymi okolicznościami stanu faktycznego. Publiczne rejestry mogą wszak zawierać informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym. Organy nie podjęły w zasadzie żadnych czynności mających na celu sprawdzenie, czy budynki wybudowane na przedmiotowych działkach spełniają wymagania, o których mowa w art. 1 ust 1 pkt. 2 ustawy. Nie jest przekonującym zdaniem Spółki stanowisko, że jedynym sposobem na ustalenie, czy w budynkach przeważa liczba lokali mieszkalnych jest ich wyodrębnienie w sposób przewidziany w ustawie o własności lokali lub przepisach o zmianie funkcji budynków (na podstawie ustawy Prawo budowlane). Ustawa nie stawia warunku, na który powołuje się organ, że lokale znajdujące się w przedmiotowym budynku muszą być wyodrębnione. Treść ustawy wskazuje na konkluzję wręcz przeciwną: zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zaświadczenie wydawane jest w ciągu 30 dni na wniosek (...) właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu, jakkolwiek przepis ten dotyczy terminów załatwienia wniosku ale bezsprzecznie jego treść potwierdza, że zaświadczenie jest wydawane w sytuacji, kiedy lokal dopiero ma być wyodrębniony - czyli nie jest lokalem wyodrębnionym na dzień wydawania zaświadczenia. Przeciwko przyjęciu stanowiska zakładającego ustalanie liczby lokali mieszkalnych na podstawie ilości lokali stanowiących odrębną własność przemawia również fakt, że w takiej sytuacji z przekształcenia wyłączone zostałyby nieruchomości spółdzielni mieszkaniowych, gdzie lokale w znacznej mierze są przedmiotem spółdzielczych własnościowych praw do lokalu. Sam ustawodawca pośrednio potwierdził jednak, że nieruchomości, w których znajdują się spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, podlegają przekształceniu. W art 9 ust. 6 ustawy wskazał bowiem, że osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, korzysta z bonifikaty w formie ulgi w opłatach z tytułu udziału w kosztach eksploatacji budynków. Wysokość ulgi odpowiada wysokości bonifikaty od opłaty, udzielonej spółdzielni mieszkaniowej, proporcjonalnie do powierzchni lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby uprawnione do bonifikaty. Zdaniem skarżącej Spółki nieprawidłowe jest stanowisko organu, że przedłożone dokumenty (w tym pozwolenie na budowę omawianych budynków) nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia jej wniosku. Z przedłożonych dokumentów wynika, że w przedmiotowych budynkach większość stanowią lokale o charakterze mieszkalnym. Organ nie wniósł zastrzeżeń co do prawdziwości przedłożonych dokumentów, ich rzetelności czy aktualności. Jak wskazała Spółka Wojewoda pominął przedłożoną dokumentację w postaci odpisu orzeczenia SKO w [...] z dnia [...] maja 2011r . Stanowi to znaczne uchybienie, jako że SKO w [...] rozpatrując wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadnione, orzeczeniem z dnia [...] maja 2011r . stwierdziło, że na terenie działek [...] oraz [...] dominującą działalnością pozostaje działalność w sektorze mieszkaniowym - czyli ustalenia SKO dotyczą okoliczności najistotniejszej dla niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek położonych w [...], przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczysta nr POI [...] i POI [...] Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z powyższego wynika, że przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Skutek ten występuje przy tym niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, jak również od woli samych użytkowników wieczystych. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W konsekwencji do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej Spółki niezbędne było ustalenie działki nr [...] i [...] zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania takiego zaświadczenia. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] i nr [...] oznaczone są jako "inne tereny zabudowane". Z kolei z wypisu z rejestru budynków wynika, że na działkach tych posadowione są budynki handlowo-usługowe. W konsekwencji organy trafnie uznały, że w świetle ww. danych działki objęte przedmiotowym wnioskiem nie są gruntami zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Takiej oceny nie mogły zmienić dokumenty przedłożone przez skarżącą Spółkę wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Nie stanowią one bowiem dowodu na to, że przedmiotowe działki zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. Przedłożona przez Spółkę decyzja Starosty [...] potwierdza jedynie fakt, iż w 2002 r. zostało wydane pozwolenie na budowę obejmujące adaptację budynku admnistracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy z usługami. Nie potwierdza natomiast aktualnego sposobu zabudowania nieruchomości. Podobnie podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez Spółkę treści nie mogą stanowić okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu do celów wydania zaświadczenia wystarczające były dane pozyskane przez organ z ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na charakter postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, niedopuszczalnym było dokonywanie ustaleń faktycznych zmierzających do podważenia danych wynikających z dokumentów urzędowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady, oparte jest na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez skarżącą Spółkę. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.