IV SA/Po 1011/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Poznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję (postanowienie) Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę /-/M.Dybowski KP sygn. IV SA/Po 1011/05 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. L. P. wystąpił o przyznanie zasiłku stałego, motywując to ukończeniem 65 roku życia i niskim dochodem. Wniosek ów przekazany został do organu właściwego- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...].- nr [...] i wpłynął do właściwego Ośrodka dnia [...] kwietnia 2005 r.; pod tą datą wniosek ów jest następnie przywoływany (k. 1, 11 akt administracyjnych). Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups) odmówił przyznania L. P. zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Ośrodka wskazał, że "po rozeznaniu sytuacji" Zainteresowany nie spełnia wymów otrzymania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 ups. Organ I instancji rozpatrywał możliwość przyznania zasiłku stałego z tytułu wieku, ale po przeanalizowniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ups, a w szczególności sformułowania "całkowicie niezdolnej do pracy z tytułu { winno być "powodu"} wieku", brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. W art. 6 pkt 7 ups zawarto definicję "osoby niezdolnej do pracy z tytułu wieku", gdy w art. 37 ups mowa o osobie całkowicie niezdolnej do pracy z tytułu wieku. Całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej FUS) oznacza utratę zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Nie każdy mężczyzna kończący 65 lat automatycznie traci zdolność wykonywania jakiejkolwiek pracy. W odwołaniu L. P. podniósł, że od stycznia 2005 r. otrzymuje [...] zł netto emerytury, a art. 37 ust. 1 pkt 2 ups mówi o 418 zł miesięcznego minimum, a jako osoba 65 letnia spełnia owe warunki. Odwołujący się nie zgadza się z poglądem wyrażonym w decyzji I instancji, że mając ukończone 65 lat, byłby zdolny do pracy. Zainteresowany jest niezdolny do pracy z uwagi na zaćmę. Do odwołania L. P. załączył kserokopię skierowania Go do szpitala do Oddziału Okulistyki z rozpoznaniem zaćmy oka prawego (k. 14-15 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 7, 77 i art. 107 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa). Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 kpa wskazujący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednym z zasadniczych elementów decyzji administracyjnej winno być uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 107 kpa). Organ I instancji nie powołał żadnych ustaleń faktycznych, które wyjaśniałyby sytuację faktyczną i prawną. Zaskarżona decyzja nie spełnia warunków poprawności, a postępowanie jest niepełne i nie wyjaśnia w sposób całkowity przesłanek i okoliczności, na których oparł się organ I instancji, wydając decyzję. Organ I instancji zbyt pochopnie przyjął, że Odwołujący się nie spełnia ustawowych warunków do przyznania wnioskowanego zasiłku. To na organie orzekającym ciąży obowiązek wykazania, czy osoba ubiegająca się o zasiłek stały jest niezdolna całkowicie do pracy z powodu wieku, przy czym nie należy stosować tutaj kryterium niepełnosprawności, bowiem stosując w art. 37 ups alternatywę rozłączną, ustawodawca wyraźnie wskazał na rozróżnienie tych pojęć. Organ I instancji całkowicie zaniechał tego obowiązku. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien dokładnie ustalić i wyjaśnić stan faktyczny, popierając swe ustalenia konkretnymi dowodami, dokonać wykładni odpowiednich przepisów ustawy i na tej podstawie podjąć stosowną decyzję, właściwie ją uzasadniając. W związku z koniecznością uzupełnienia postępowania w znacznej części, decyzję Kierownika GOPS należało uchylić. W sprawach pomocy społecznej organem orzekającym jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta- dalej wójt), który upoważnia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Dla swej ważności decyzja winna być opatrzona pieczęcią nagłówkową organu właściwego i podpisana bądź przez wójta, bądź przez osobę przezeń upoważnioną, z wyraźnym zaznaczeniem owego upoważnienia; zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Skargę z dnia [...] października 2005 r. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. P. . W nieprecyzyjnym uzasadnieniu L. P. sprzeciwił się w szczególności odmowie przyznania Mu zasiłku stałego; wskazał, że odmowa zasiłku została decyzją SKO "całkowicie uchylona". Wówczas (dnia [...] września 2005 r.) Zainteresowany ponownie wystąpił z wnioskiem do GOPS, lecz mimo końca października, nadal nie otrzymał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie; wskazał, że pismo Zainteresowanego z dnia [...] października 2005 r. jest w istocie skargą na bezczynność organu I instancji, przy czym Kierownik GOPS dnia [...] wydał w sprawie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela poglądy prawne organu odwoławczego, za wyjątkiem tej części, w której Samorządowe Kolegium- trafnie dostrzegając uchybienia w sposobie zredagowania decyzji I instancji- wskazało, że "dla swej ważności decyzja winna być opatrzona pieczęcią nagłówkową organu właściwego oraz podpisana bądź przez Wójta... bądź przez osobę przez niego upoważnioną z wyraźnym zaznaczeniem powyższego upoważnienia". In casu decyzja z dnia [...] maja 2005 r. w rubrum wyraźnie wskazuje upoważnienie Wójta; w aktach sprawy znajduje się odpis owego upoważnienia (k. 12, 19 akt administracyjnych). Decyzja I instancji, jako podpisana przez należycie umocowaną E. G. - Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , spełnia warunki ważności decyzji (art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) i mogą być naprawione w drodze odpowiednich szkoleń i wymiany doświadczeń między pracownikami administracji publicznej. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie kserokopii dowodu osobistego Wnioskodawcy ustalił, że L. P. urodził się dnia [...] stycznia 1940 r. i w dacie orzekania przez organy obu instancji miał ukończone 65 lat życia ( art. 106 § 1, 3 i 5 ppsa). 3. Samorządowe Kolegium trafnie uznało, że decyzja Kierownika GOPS z dnia [...] maja 2005 r.- z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa- nie zawierała ustaleń faktów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które organ uznał za udowodnione. W sprawie zachodziła zatem sytuacja, określona w § 2 art. 138 kpa, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Brak ustaleń nie pozwalał na dokonanie właściwej subsumcji. 4. Skarżący błędnie przyjmuje, że Jego pismo z dnia [...] września 2005 r. stanowi nowy wniosek o zasiłek stały. W wyniku uchylenia decyzji Kierownika GOPS z dnia [...] maja 2005 r. decyzją odwoławczą z dnia [...]., nadal toczyła się przed organem I instancji t a s a m a sprawa administracyjna, zapoczątkowana wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. (który wpłynął do GOPS [...] kwietnia 2005 r.; k. 1, 11 akt administracyjnych). Tym samym pismo Zainteresowanego z dnia [...] września 2005 r. (k. 3 akt sądowych), nie jest nowym wnioskiem w nowej sprawie administracyjnej, lecz pismem strony w nadal trwającej sprawie administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r., wraz z wnioskiem o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej, ze wskazaniem przesłanek z art. 24 § 3 in fine kpa. Na decyzję z dnia [...].- nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, przysługiwać będzie L. P. - gdyby ocenił ową decyzję jako nietrafną- ponowne odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . 5. W niniejszej sprawie pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie udzielili Wnioskodawcy dostatecznej pomocy w postaci pracy socjalnej, w szczególności poradnictwa prawnego; nie udzielili Mu też wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 106 ust. 2 ups; aktualne w tej materii stanowisko S. Niteckiego w glosie do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64- pod rządem art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej- Dz.U. 64/98/414 ze zm.) dla skutecznego wykazania całkowitej niezdolności do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności- mimo, że Zainteresowany w odwołaniu wskazał, że dotknięty jest zaćmą oka prawego i uprawdopodobnił ów stan skierowaniem wystawionym przez okulistę do szpitala. Wskazuje to na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a nadto brak staranności w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Dla realizacji tych zadań było nieodzownym udzielenie Zainteresowanemu pouczeń o konieczności pilnego wszczęcia postępowania o ustalenie stopnia jego niepełnosprawności, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do ewentualnej niepełnosprawności Zainteresowanego ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 1 p. 2, art. 3 ust. 1 p. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych- Dz.U. 123/97/776 ze zm.- dalej urz). 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia (art. 9 kpa) oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami (bądź zaniechaniami). Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), sposób rozumienia art. 9 kpa. W niniejszej sprawie potrzeba właściwych pouczeń była szczególnie uzasadniona, mając na uwadze wiek Zainteresowanego (65 lat) i nieporadność (przejawiającą się w zamieszkiwaniu w szałasie w lesie przy ul. [...] w [...] - k. 11 akt administracyjnych). Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 78, 79). W aktach sprawy znajduje się kserokopia protokołu wywiadu (k. 2, 3, 9 akt administracyjnych); brak w owym protokole, jak i w aktach sprawy, jakichkolwiek adnotacji o udzieleniu pouczeń o skutkach zaniechania w złożeniu wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Już zatem to uchybienie obowiązkowi z art. 9 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w części dotyczącej zasiłku stałego (S. Nitecki- op. cit. s. 64). 7. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] odwołał się do definicji legalnej, zawartej w art. 6 pkt 7 ups, choć zawiera on definicję niezdolności do pracy z tytułu wieku. Kierownik GOPS pominął w swych rozważaniach definicję legalną całkowitej niezdolności do pracy, zawartą w art. 6 pkt 1 ups, do której odwołuje się art. 37 ust. 1 pkt 1 ups (na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy). Całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z FUS albo legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nakładało na organ I instancji dokonania ustaleń (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), które to ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w precyzyjnym uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 1 i 3 kpa), czy Wnioskodawca spełnia przesłanki- w szczególności- art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych- j.t. Dz.U. 39/04/353 ze zm.- dalej uerFUS bądź art. 1 p.2, art. 3 ust. 1 p. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 urz, bądź czy toczą się z Jego udziałem postępowania o rozstrzygnięcie tychże zagadnień ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Skarżący nie ukończył 75 lat życia, nie spełnia zatem przesłanek do otrzymania dodatku pielęgnacyjnego ( art. 75 ust. 1 uerFUS). Skoro organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej na owe uchybienia organu I instancji trafnie zwrócił uwagę, przeto na podstawie art. 151 ppsa, należało skargę oddalić. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany będzie ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 ppsa). /-/ M. Dybowski KP