IV SA/Po 1012/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach [...] w gminie [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenów [...] oraz Załącznika nr [...] uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenów [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach [...] w gminie [...] (dalej jako: "uchwała" albo "plan") wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenów [...] i [...] oraz załącznika nr [...] do tej uchwały (tj. części graficznej planu) w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenów [...] i [...] - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako "ustawą" albo "u.p.z.p"). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalone w planie przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczone symbolem [...] narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2017 r., dalej jako: "studium"). Zgodnie z wyrysem ze studium zawartym na rysunku planu (załącznik nr [...] do uchwały), część obszaru objętego planem wchodzi w skład terenu oznaczonego barwnie kolorem intensywnie żółtym i symbolem [...] - teren zabudowy letniskowej, oraz terenu oznaczonego barwnie kolorem jaskrawożółtym, oznaczony symbolem [...] - rola. Zgodnie z ustaleniami studium (str. 73) na terenach [...] dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy, lokalizację zabudowy letniskowej oraz lokalizację obiektów związanych z turystyką (w tym budynków zamieszkania zbiorowego) sportem i rekreacją, lokalizację usług oraz handlu o pow. użytkowej do 200 m2. Ponadto wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów wskazują minimalną powierzchnię działek budowlanych 700 m2. Natomiast w § 5 ust. 1 pkt 14 uchwały ustalono dla znajdującego się w studium na obszarze [...] terenu [...] przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a powierzchnie nowo wydzielonych działek budowlanych, z wyłączeniem działki pod obiekty infrastruktury technicznej, ustalono na nie mniej niż 1000 m2. Ponadto w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały dopuszczono dla znajdującego się w studium na obszarze [...] terenu [...] lokalizację budynków mieszkaniowych jednorodzinnych wolnostojących. W związku z powyższym w zakresie postanowień dotyczących obszaru [...] jak również [...] w części tekstowej oraz graficznej uchwały dopuszczono się naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Wojewody zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w sprawie lich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami furażowymi i gospodarczymi. Ponadto według § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, ilekroć w gminie w rozporządzeniu mowa o budynku mieszkalnym - należy przez to rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo w tym jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej [...]% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast stosownie do § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego czasowego wypoczynku. Cytowane rozporządzenie przewiduje szereg różnic między budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a budynkami rekreacji indywidualnej. Także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) różnicuje dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W powyższym świetle opisane uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że rozważy możliwość zmiany zaskarżonej uchwały w ramach własnych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten wprowadza więc jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczone symbolem [...] narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. I tak, zgodnie z wyrysem ze studium zawartym na rysunku planu (załącznik nr [...] do uchwały), część obszaru objętego planem wchodzi w skład terenu oznaczonego barwnie kolorem intensywnie żółtym i symbolem [...] - teren zabudowy letniskowej, oraz terenu oznaczonego barwnie kolorem jaskrawożółtym, oznaczony symbolem [...] - rola. Zgodnie z ustaleniami studium (str. 73) na terenach [...] dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy, lokalizację zabudowy letniskowej oraz lokalizację obiektów związanych z turystyką (w tym budynków zamieszkania zbiorowego) sportem i rekreacją, lokalizację usług oraz handlu o pow. użytkowej do 200 m2. Ponadto wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów wskazują minimalną powierzchnię działek budowlanych 700 m2. Natomiast w § 5 ust. 1 pkt 14 uchwały ustalono dla znajdującego się w studium na obszarze [...] terenu [...] przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a powierzchnie nowo wydzielonych działek budowlanych, z wyłączeniem działki pod obiekty infrastruktury technicznej, ustalono na nie mniej niż 1000 m2. Ponadto w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały dopuszczono dla znajdującego się w studium na obszarze [...] terenu [...] lokalizację budynków mieszkaniowych jednorodzinnych wolnostojących. Analiza zapisów planu oraz studium wskazuje zatem, że w zakresie postanowień dotyczących obszaru [...] jak również [...] w części tekstowej oraz graficznej uchwały dopuszczono się naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie w studium nie przewidziano przy tym żadnych odstępstwa, co oznacza, że Wojewoda zasadnie wskazał na powyższe uchybienie. Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu zmiana przeznaczenie terenów opisanych w studium jako [...] - teren zabudowy letniskowej, oraz terenu oznaczonego barwnie kolorem jaskrawożółtym, oznaczony symbolem [...] – rola na teren o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową ([...]) i mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą ([...]) stanowi naruszenie przepisów ustawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenów [...] i [...] oraz załącznika nr [...] do tej uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenów [...] i [...] z uwagi na naruszenia przepisów prawa, tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot opłaty za czynności radcy prawnego ([...] zł).