IV SA/Po 1019/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej – Prezydent) umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej – inwestor, skarżąca) o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej [...] nr [...][...] przy ul. [...][...] w [...] na działce nr [...] ( ob. [...] arkusz [...], dalej - stacja bazowa), składającego się z wieży żelbetowej o wysokości ok. 40 m npt., kontenera technologicznego wraz z urządzeniami sterującymi, oraz montażu: trzech anten sektorowych typu AS1 na wieży, trzech anten sektorowych typu AS2 na wieży, trzech anten typu AS3 na wieży, sześciu anten radiolinii typu AM1 na wieży i jednej anteny typu AM2 na wieży oraz urządzeń zasilających, sterujących i aparatury nadawczej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z przedłożoną przez Inwestora kwalifikacją ewentualne uciążliwości nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem instalacja anten AS1, AS2 i AS3 nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm. Dz.U. 2005 r. nr 92, poz. 769 i Dz.U. z 2007 r. nr 158, poz. 1105). Powyższą decyzję zaskarżyli właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Wszyscy odwołujący się zarzucili nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołujących się teren inwestycji leży w centrum zabudowy mieszkaniowej między ul. [...], a [...]i z tej racji organ I instancji winien szczególnie wnikliwe ocenić jaki wpływ będzie miała stacja przekaźnikowa o tak dużej mocy na życie i zdrowie ludzi, gdyż najbliżej położony budynek mieszkalny jest oddalony od projektowanej stacji zaledwie o 30 m. Dodatkowo podniesiono, że organ I instancji nie ustalił w toku postępowania jaka jest rzeczywista moc (EIRP) pojedynczej anteny, w kontekście tego, że na wieży ma być zainstalowanych 9 anten sektorowych. Zarzucono również, że w przedłożonej dokumentacji środowiskowej nie uwzględniono wzrostu wartości EIRP w wyniku nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny lub zespoły antenowe dla określonych kierunków promieniowania wyznaczonych azymutami , a organ w tym zakresie nie zażądał dodatkowych wyjaśnień. Odwołujący się podkreślili, że dla życia i zdrowia mieszkańców niezbędne jest wykazanie jakie konkretnie będzie natężenie pola elektrycznego, a w tym zakresie również nie ma żadnych ustaleń Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], [...], [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej – SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2010 r. odwołania A.H., K.P., Z. G. działającego w imieniu M. H., H. G. oraz B. M. od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jedn. Dz.U. nr 79, poz. 856 z 2001 r.) oraz art. 137, 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że uznało za uzasadnione zarzuty o niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Kolegium wskazało, że organ I instancji, w oparciu o przedłożone przez inwestora wyjaśnienia stwierdził, że w świetle znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia i na tej podstawie umorzył postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania organ I instancji nie poczynił jednak w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, w szczególnie w zakresie tego, czy ze względu na ilość anten, ich moc, rozkład promieniowania nie wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie w miejscach dostępnych dla ludności. Wskazano, że zgodnie z aktualny orzecznictwem sądów administracyjnych przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone z godnie z wymogami obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 15.10.2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08, wyrok NSA z 31 maja 2010 sygn. akt OSK 719/09). Ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można zatem dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej, sporządzonej dla terenu na którym zlokalizowano inwestycję, lecz przeprowadzić analizę sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu. Ma to również znaczenie dla ustalenia czy sąsiedztwie nie występują inne inwestycje mogące oddziaływać na środowisko oraz czy po zrealizowaniu stacji bazowej nie wystąpi kumulacja oddziaływań z innymi przedsięwzięciami. Kolegium wskazało, że organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny i szczegółowo uzasadnić zajęte stanowisko, w tym również w języku niespecjalistycznym. Ponieważ stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i powinny zostać wyjaśnione w toku ponownie prowadzonego postępowania decyzję uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik [...] Spółki z o. o., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: uchybienie przepisom art. 77 i 80 kpa, polegające na wybiórczej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny materiał, uchybienie przepisom art. 107 § 1 i 3 kpa, polegające na nie wskazaniu niezbędnych elementów decyzji, w tym zwłaszcza uzasadnienia faktycznego i prawnego, w efekcie czego skarżąca nie wie, na jakiej podstawie organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta, a nadto jak doszedł do wniosku, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń własnych co do wymagalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uchybienie przepisom art. 7, 8 i 77 kpa, polegające na prowadzeniu przez organ II instancji postępowania w sposób sprzeczny z wymogiem dokładnego wyjaśnienia sianu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; oraz wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny w sprawie i wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję, pomimo iż została ona wydana z poszanowaniem przepisów prawa, w oparciu o analizę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca powołała się na art. art. 71 ust 2 ustawy środowiskowej o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 z późn. zm., dalej - ustawa środowiskowa) oraz art. 60 ww. ustawy, wskazując, iż do chwili obecnej rozporządzenie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie nie zostało wydane. Zdaniem skarżącej zatem zastosowanie znajduje norma, wyrażona w art. 173 ust 1. ustawy środowiskowej. W konsekwencji o tym czy przedsięwzięcie jest. zaliczane do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decyduje treść odpowiednio § 2 ust 1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ocena zatem, czy przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację, sprowadza się do analizy wskazanych przez wnioskodawcę parametrów charakteryzujących inwestycję, pod kątem danych z § 2 i 3 w/w rozporządzenia. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z Kolegium jakoby Prezydent nie dokonał własnych ustaleń w sprawie. Organ I instancji bardzo konkretnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji w dnia [...] czerwca 2010 r., powody dla których umorzył postępowanie. Organ odniósł parametry każdej z anten do odpowiednich przepisów rozporządzenia, wyjaśnił przy tym, że w odległościach do 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności (str. 4-5 decyzji). Podał, że przez miejsca dostępne dla ludności organ rozumie miejsca, w których mogą przebywać ludzie, niezasadny jest zatem również zarzut użycia w uzasadnieniu decyzji wyłącznie specjalistycznego języka. Wreszcie organ wyjaśnił stronom, iż radiolinie w ogóle nie wymagają decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wskazało, iż aczkolwiek w obowiązującym stanie prawnym instalacja radiolinii nie wymaga postępowania środowiskowego, to jednak omawiana stacja bazowa obejmuje instalację również 9 anten sektorowych, a tego typu przedsięwzięcie może już potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i z tego względu podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania winno być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło [...] Stowrzyszenie [...] "[...]", które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Towarzystwo przedłożyło wraz z wnioskiem swoje stanowisko w sprawie. Stanowiska w sprawie przekazali również: mieszkańcy, w imieniu których występował M.H. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa). Sąd nie dopatrzył się w szczególności uchybień, które zarzucała skarżąca decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten stanowił podstawę wydania decyzji przez organ odwoławczy w sprawie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną w przypadku zaistnienia konkretnych przesłanek w postaci naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego oraz zaistnienia konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki, w ocenie Sądu, zaistniały. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób wystarczająco klarowny wykazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszenie przepisów postępowania, ponieważ uzasadnione są zarzuty o niewyjaśnieni stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. SKO wskazało, i z twierdzeniami tymi zgodził się Sąd, iż w toku postępowania organ zaniechał poczynienia własnych ustaleń w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i umorzył postępowanie. Organ zarzuty te rozwinął wskazując szczegółowo, jakie zagadnienia wymagają wyjaśnienia i odniesienia się do nich, aby możliwe było wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia – tj. ustalenie czy ze względu na ilość anten, ich moc, rozkład promieniowania nie wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie w miejscach dostępnych dla ludności. Zdaniem organu koniecznym jest w tej mierze prawidłowe wyinterpretowanie treści wyrażenia "miejsca dostępne dla ludności". W tym celu m.in. konieczne jest przeprowadzenie analizy sposobu zagospodarowania sąsiednich terenów, w szczególności udzielenie odpowiedzi n a pytane o to, czy sąsiedztwie nie występują inne inwestycje mogące oddziaływać na środowisko, a nade wszystko nieodzowna jest analiza kumulacji oddziaływań z innymi przedsięwzięciami. Sąd za słuszne uznał również wytyczne organu w zakresie konieczności wyjaśnienia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny. Przy czym decyzja winna być należycie – w rozumieniu art. 107§ 3 kpa – uzasadniona. W szczególności uzasadnienie to nie powinno być – zgodnie z art. 11 kpa – nadmiernie sformalizowane i pisane w wyłącznie języku wysoce specjalistycznym. Zdaniem Sądu opisane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i powinny zostać wyjaśnione w toku ponownie prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż zarzut uchybienia przepisom art. 77 i 80 kpa, polegający na wybiórczej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny materiał, jest nieuzasadniony i wręcz dostarcza argumentów za słusznością decyzji Kolegium, ponieważ skarżąca przyznaje niekompletność materiału dowodowego w sprawie. Zarzutu tego nota bene skarżąca w uzasadnieniu skargi nie uzasadniła. Kolejny zarzut - uchybienia przepisom art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewskazanie niezbędnych elementów decyzji, w tym zwłaszcza uzasadnienia faktycznego i prawnego, co w konsekwencji spowodowało, że skarżąca nie wie, na jakiej podstawie organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta, a nadto jak doszedł do wniosku, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń własnych co do wymagalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, również nie zasługuje na uwzględnienie. O ile Sąd bowiem zauważa, że organ odwoławczy faktycznie nie przytoczył konkretnych przepisów wskazujących na naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji i mylnie wskazał w rubrum decyzji art. 137 kpa, to nie jest to uchybienie, które skutkowałby koniecznością uchylenia decyzji Kolegium, albowiem decyzja ta w pozostałym zakresie jest należycie uzasadniona, zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśnienie prawnych podstaw jej wydania. Wreszcie nie można zgodzić się ze skarżącą iż Kolegium nie wyjaśniło stanu faktycznego w sposób dokładny oraz nie uwzględniło przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). W świetle powyższego należy wskazać, iż powyższe zasady postępowania nakazują uwzględnić słuszny interes obywateli, nie zaś interes wnioskodawcy, a nadto interes społeczny. Zadaniem zatem organów jest zatem nie tylko wyważenie nie tylko pomiędzy słusznymi interesami uczestników postępowania, ale również interesem społecznym. Nadto Sąd zwraca uwagę, iż nie wystarczy sam tylko interes wnioskodawcy – to prowadziłoby bowiem do załatwiania wszystkich spraw pozytywnie. Ochrony wymaga jego słuszny interes w konfrontacji z interesem społecznym. Niewątpliwie w interesie społecznym leży dokładne wyjaśnienie sprawy, w szczególności - poprzedzone wnikliwym i rzetelnym postępowaniem - wyjaśnienie kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego słusznie, wobec naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy celem ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż uczestnik postępowania M. P. zmarł [...] marca 1999 r., a jego żona I. P. jest uczestnikiem postępowania i poinformowała Sąd, iż uczestnik zostawił testament, ale nie toczyła się sprawa spadkowa i nie zostali ustaleni następcy prawni zmarłego. Decyzja organu I instancji wydana została jednak [...] czerwca 2010 r., a M. P. zmarł przed wszczęciem postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien tą okoliczność również wziąć pod uwagę i prawidłowo ustalić krąg uczestników postępowania. W opisanych okolicznościach Sąd skargę, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił.