IV SA/Po 1021/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości oddala skargę IV SA/Po 1021/17 Uzasadnienie Wójt Gminy Tarnowo Podgórne postanowieniem z dnia 14.04.2017r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) po przeanalizowaniu wniosków [...] zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne, obręb Sady, działka nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Tarnowo Podgórne nr [...] z dnia 20 lipca 2004r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że [...]działając w swoim imieniu oraz [...] reprezentujący [...] złożyli wnioski o wznowienie i unieważnienie postanowienia opiniującego i decyzji zatwierdzającej podział. Wójt w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym wskazał, że w związku ze złożonymi w przedmiotowej sprawie skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na dotychczas wydane w tej sprawie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nie jest możliwe rozpatrzenie przez niego sprawy, gdyż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagane jest uprzednie rozstrzygnięcie tegoż zagadnienia przez inny organ lub sąd. W tej sprawie ostateczne orzeczenie SKO i ostateczny wyrok sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla możliwości prowadzenia drugiego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższego postanowienia w ustawowym terminie wniósł [...] (reprezentujący [...]) wnosząc o wypożyczenie akt sprawy z Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jej rozpoznanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 04.09.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu wskazano, że [...] wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją podziałową z 20 lipca 2004 r. dotyczącą działki nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ I instancji, zawiesił postępowanie wznowieniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w niniejszej sprawie toczy się jednocześnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, czyli w innym, oprócz wznowienia postępowania, nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznej. Ze względu na to, że oba tryby: wznowieniowy i nieważnościowy są trybami niekonkurencyjnymi i nie mogą być stosowane alternatywnie, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem dalej idącym, organ I instancji powinien po wznowieniu postępowania postanowieniem zawiesić je, do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji podziałowej. Dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji było w tym przypadku prawidłowe. Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] reprezentujący [...] nie podnosząc żadnych zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 14.04.2017r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne, obręb Sady, działka nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Tarnowo Podgórne nr [...] z dnia 20 lipca 2004r. Podstawą wydanego postanowienia stanowił art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. Niemniej z ugruntowanego w tym zakresie stanowiska judykatury wynika, że skoro istota zawieszenia postępowania polega na tamowaniu biegu postępowania administracyjnego opóźniającego wydanie decyzji, to związek między zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem sprawy musi być bezpośredni. Zasadą przyjętą w judykaturze jest, że istnienie zagadnienia wstępnego przesądzają przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej i w tych przepisach należy jej poszukiwać, choć nie można wykluczyć, że także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności określonej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r., ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). W doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu : zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631, w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia". (tak Andrzej Wróbel w Komentarzu do art.97 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex). Formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. (patrz: Grzegorz Łaszczyca w Komentarzu do art.97 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex). Przyjmuje się, że w razie zaistnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 §1 pkt 4 k.p.a. należy obligatoryjnie zawiesić postępowanie. Wynika to z wykładni gramatycznej ocenianego przepisu (wskazuje na to sformułowanie "zawiesza postępowanie"). Podobne stanowisko zajmuje judykatura, np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16.07.2013r. o sygn. III SA/Gl 765/13. W przedmiotowej sprawie organy I i II instancji przyjęły, iż zagadnieniem wstępnym w sprawie o wznowienie postępowania jest równolegle prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne nr [...] z dnia 20 lipca 2004r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne, obręb Sady, działka nr [...]. I Istotę sporu pomiędzy skarżącą i organami orzekającymi stanowi więc to, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzenie postępowania nieważnościowego stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszanie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy obydwa postępowania dotyczą tej samej decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne nr [...] z dnia 20 lipca 2004r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne, obręb Sady, działka nr [...]. Należy wyjaśnić, że postępowanie wznowieniowe uregulowane jest w Rozdziale 12 –"Wznowienie postępowania" (art. 145 – art. 152) Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast postępowanie nieważnościowe jest unormowane w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" (art. 156 – art. 159) Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to dwa odrębne tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji administracyjnych. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w przypadkach wskazanych w art. 145a i art. 145b k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc. Odrębność postępowania nieważnościowego i postępowania wznowieniowego ma ten skutek, że nawet gdy oba te tryby nadzwyczajne dotyczą, bądź mogą dotyczyć, tej samej decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym, to brak jest podstaw do łączenia tych trybów w jednym postępowaniu, tak administracyjnym jak i sądowym. W kontrolowanej sprawie z urzędu wiadomo, że wobec decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z 20 lipca 2004, znak [...] toczyło się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności. W sprawie tej zapadł wyrok w dniu 02.12.2015r. o sygn. IV SA/Po 538/15, który został zaskarżony do NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r. o sygn. I OSK 279/16 oddalił skargę kasacyjną. Z zestawienia dat jednoznacznie wynika, że w dacie wydania zaskarżonych postanowień w/w postępowanie nieważnościowe było jeszcze w toku. Organy słusznie więc uznały, że z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności należało zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego w prawomocny sposób. Organy co prawda naruszyły normę art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w lakoniczny sposób opisały stan faktyczny sprawy i nie wskazały sygnatury sprawy toczącej się przed Sądem dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wskazano także kiedy skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, a kiedy o wznowienie postępowania. Jednak uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ z urzędu wiadomo, że toczyło się postępowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.