IV SA/Po 1024/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P.-N. M. na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Cz.: 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 10 ustęp 3 i paragraf 11, 2. umarza postępowanie w części obejmującej paragraf 7 zaskarżonej uchwały, 3. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Prokurator Rejonowy Poznań Nowe Miasto w P. (zwany dalej Prokuratorem) działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Cz. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Cz. w części obejmującej § 7 oraz § 10 ust. 3 i § 11 uchwały. Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz.U. 2005 r., nr 31, poz. 266; ze zm., dalej zwaną ustawą o ochronie praw lokatorów) poprzez wskazanie z przekroczeniem delegacji ustawowej w § 7 uchwały warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy oraz rażące naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez wskazanie z przekroczeniem delegacji ustawowej w § 10 ust. 3 i § 11 uchwały warunków umowy najmu zawieranej z wnioskodawcą, co stanowi także naruszenie art. 3531 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Cz. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 2009 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia [...] czerwca 2009 r., a weszła w życie dnia [...] czerwca 2009 r. Stanowi ona akt prawa miejscowego, który Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że wszystkie akty prawa miejscowego muszą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego mają więc pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i dlatego nie mogą wykraczać poza ramy ustawy. W § 7 zaskarżonej uchwały wskazano, że o poprawę warunków zamieszkiwania mogą ubiegać się osoby, które spełniają łącznie trzy warunki, tj. nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, nie są właścicielami nieruchomości i były zameldowane na stałe w ciągu ostatnich 5 lat w gminie Cz. Wszystkie te warunki zostały jednak określone z naruszeniem delegacji ustawowej. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa zawężenie kręgu osób mogących ubiegać się o poprawę warunków zamieszkiwania poprzez wskazanie powyższych kryteriów nie mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Podobnie uzależnienie uprawnienia do poprawy warunków zamieszkiwania od określonego czasu stałego zameldowania na terenie gminy jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Zważyć należy, że z mocy samego prawa każda osoba zamieszkująca na terenie określonej gminy i to już od pierwszego dnia, staje się członkiem wspólnoty samorządowej i może korzystać z każdego uprawnienia, które się z tym wiąże. Ograniczenie tych praw może zostać uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W dalszej części skargi Prokurator wskazał na przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Gminy w § 10 ust. 3 i § 11 uchwały, poprzez określenie warunków umowy najmu zawieranej z wnioskodawcą. Rada Gminy Cz. wkroczyła w materię regulowaną przepisami prawa cywilnego, pośrednio naruszając zasadę swobody umów z art. 3531 Kodeksu cywilnego. Ustawodawca zakreślając ramy delegacji ustawowej w ustawie o ochronie praw lokatorów, nie wyposażył rady gminy w uprawnienie do określenia terminu na jaki umowa najmu może być zawarta, czy reguł ustanawiania kaucji, jej wysokości itp. Rada Gminy Cz. w zaskarżonej uchwale, w ramach kompetencji z art. 21 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy, określiła, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta na okres do dwóch lat, a nadto, że przy zawarciu umowy wprowadza się kaucję zabezpieczającą, która nie może przekroczyć 12-krotności miesięcznego czynszu za dany lokal i może zostać przez wójta rozłożona na raty (§ 10 ust. 3 i § 11 zaskarżonej uchwały). Rada Gminy zatem w akcie prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, określiła w sposób władczy warunki umowy najmu. Żaden przepis ustawy nie przyznał jednak radzie gminy kompetencji do takiego władczego rozstrzygnięcia. Zwarzyć należy, że kwestionowana regulacja znalazła się w rozdziale dotyczącym kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy, co stanowi realizację delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt. 3 cyt. ustawy. Przepis ten jednak nie zawiera delegacji do określania warunków umów. Delegacji takiej nie zawiera też żaden inny przepis tej ustawy (k. 3-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Zastępca Wójta Gminy Cz. wskazał, że badana uchwała została w ramach samokontroli zmieniona przez Radę Gminy Cz. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zmiana ta dotyczyła m.in. zakwestionowanego paragrafu 7, który został uchylony. Natomiast Gmina Cz. nie zgadza się z zarzutem dotyczącym § 11 uchwały Rady Gminy Cz. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów Rada Gminy ma kompetencje do określenia zasad wynajmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawodawca wprowadzając w ust. 3 zapis "w szczególności" nadał zakresowi uchwały charakter otwarty, co oznacza, że Rada Gminy podejmując uchwałę jest zobligowana do umieszczenia w niej treści określonych w ust. 3 od punktu 1 do 7, ale ma także prawo określić inne, dodatkowe zasady, kształtujące przyszłe stosunki najmu. Zdaniem Gminy ustalenie wysokości kaucji i możliwość rozłożenia jej na raty jest taką dodatkową zasadą. Wprowadzenie obligatoryjnie kaucji w określonej wysokości nie wkracza żadną miarą w kompetencje organu wykonawczego, a stanowi jedynie granice, w których organ wykonawczy powinien się zmieścić zawierając umowę najmu. Zdaniem Gminy przekazanie kompetencji ustalania zasad wynajmowania lokali radzie gminy oznacza, że celem ustawodawcy było stworzenie szansy na jasne reguły postępowania i jednakowe normy wynajmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy dla wszystkich mieszkańców. Pogląd powyższy pozostaje w opozycji do zacytowanego przez Prokuratora wyroku WSA, który nie tworzy prawa, a ma jedynie charakter opiniotwórczy (k. 8-9 akt sądowych). Podczas rozprawy odbywającej się przed WSA dnia [...] lutego 2011 r. Prokurator cofnął skargę w zakresie zaskarżonego paragrafu 7 uchwały, z uwagi na dokonana jego zmianę przez Radę Gminy Cz., podtrzymując skargę w pozostałym zakresie (k. 58 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Cz.. W szczególnie spornych dla rozpoznawanej sprawy paragrafach, zaskarżona uchwała stanowi, że o poprawę warunków zamieszkiwania mogą ubiegać się osoby, które spełniają łącznie trzy warunki: 1) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, 2) nie są właścicielami nieruchomości budynkowej lub gruntowej, 3) były zameldowane na stałe w ciągu ostatnich 3 lat w gminie Cz. (§7 uchwały). W §10 ust. 3 uchwały Rada Gminy wskazała, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na okres dwóch lat. Przy zawarciu umowy najmu lokalu mieszkalnego, za wyjątkiem lokalu zamiennego i socjalnego, wprowadza się kaucję zabezpieczającą na pokrycie należności z tytułu najmu (§11 ust. 1 uchwały). Kaucja nie może przekroczyć 12-krotności miesięcznego czynszu za dany lokal obliczonego wg stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy (§11 ust. 2 uchwały). W uzasadnionych przypadkach Wójt może rozłożyć kaucję na raty (§11 ust. 3 uchwały). Zasady wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego są aktem prawa miejscowego. Materialnoprawna podstawa do podjęcia przedmiotowej uchwały zamieszczona została przez prawodawcę w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca wymienił katalog elementów składowych, które powinny wchodzić w obręb zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Są nimi w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W orzecznictwie sądowym akceptowanym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje się, że zawarte w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Nakładanie w drodze przepisu prawa miejscowego na najemców lokali obowiązków związanych ze stosunkiem najmu nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie (wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 177/02, lex nr 54844, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, lex nr 595501). Rozwijając powyższy pogląd, zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak zauważył Prokurator w uzasadnieniu skargi, akty prawa miejscowego mają pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, nie mogąc wykroczyć poza ramy ustawowe. Akt prawa miejscowego, stanowiąc akt prawny powszechnie obowiązujący o charakterze lokalnym nie może modyfikować, czy też powiększać obowiązków prawnych nakładanych na podmioty nie podporządkowane organizacyjnie administracji publicznej. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stanowią jeden z szeroko rozumianych aktów planowania, z którego jednak nie mogą w sposób bezpośredni wynikać dla żadnego podmiotu uprawnienia ani obowiązki, nie może on również wprowadzać jednoznacznych kryteriów przesądzających o tym komu określone uprawnienia mogą być przyznane, a komu nie. Jego rolą jest bowiem jedynie poinformowanie społeczności lokalnej o zasadach przyznawania, w tym przypadku lokali (wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 806/08, lex nr 569862). Natomiast szczegółowe postanowienia odnoszące się do najmu lokalu socjalnego powinny stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy gminą, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, jako wyjmującym, a najemcą spełniającym kryteria przyznania jemu lokalu socjalnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, na wstępie należy zauważyć, że podczas rozprawy odbywającej się w dniu 23 lutego 2011 r. przed WSA, Prokurator częściowo cofnął skargę w odniesieniu do §7 zaskarżonej uchwały wskazując, że został on zmieniony przez Radę Gminy Cz. Zmiana powyższa została dokonana mocą uchwały Rady Gminy Cz. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zgodnie z art. 60 ppsa sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała którakolwiek ze wskazanych powyżej ujemnych przesłanek, uniemożliwiających cofnięcie skargi. Pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do niezgodności z prawem §10 ust. 3 oraz §11 zaskarżonej uchwały Sąd uznał za zasadne. Ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje takich okoliczności warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. Tymczasem ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do wiążącego określenia terminu, na jaki może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego (por. §10 ust. 3 zaskarżonej uchwały), czy też wysokości oraz sposobu ustanowienia kaucji na pokrycie należności z tytułu najmu (§11 zaskarżonej uchwały). O okresie trwania umowy najmu lokalu socjalnego ustawodawca postanowił w art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazując w ust. 1, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 3 powołanej ustawy zdanie pierwsze, umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Natomiast na temat dopuszczalności wprowadzenia do umowy najmu kaucji zabezpieczającej ustawodawca wypowiedział się w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiąc, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Ustawodawca nie przesądził tym samym obligatoryjnego charakteru kaucji oddając tym samym inicjatywę w jej ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu. Reasumując poczynione rozważania, za nieważne należało uznać postanowienia zaskarżonej uchwały, które modyfikowały treść ustawy, jak w przypadku wprowadzenia ścisłego okresu najmu lokalu socjalnego (§10 ust. 3 uchwały) oraz przesądzenia o obowiązkowym charakterze kaucji zabezpieczającej na pokrycie należności z tytułu najmu (§11 ust. 1 i 3 uchwały), bądź też które stanowiły powtórzenie regulacji ustawowej, jak w przypadku wysokości kaucji (§11 ust. 2 uchwały). Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że akt prawa miejscowego znajduje się w hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa poniżej ustawy i dlatego nie może modyfikować jej postanowień. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §10 ust. 3 i §11. W II punkcie wyroku, Sąd działając na podstawie 161 § 1 pkt 1 ppsa w pkt 2 wyroku umorzył postępowanie w części obejmującej §7 zaskarżonej uchwały. W III punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I wyroku.