IV SA/Po 103/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Wnioskiem z dnia [...] r. R. D. zwróciła się do Miejskiego-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. w kwocie 500 zł i 392 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jej gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę. Decyzją z dnia z dnia [...] r. [...], działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta w [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Kierownik MGOPS) na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 i 6, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, art. 102, art. 106 ust. 1, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. - dalej ups) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109- dalej rozporządzenie Rady Ministrów), odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy wskazując, iż nie podlega ona -stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów - ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, bo podlega takiemu ubezpieczeniu jedynie na wniosek. Skarżąca w odwołaniu podniosła, iż odmowa przyznania pomocy jest dla niej krzywdząca i niezrozumiała. Skarżąca wskazała również na nierówne traktowanie rolników. Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnosząca odwołanie jest ubezpieczona w KRUS na wniosek, a nie z mocy ustawy i z tych względów brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanej pomocy. Na powyższą decyzję, pismem z dnia [...] r., R. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż nie rozumie dlaczego nie otrzymała zasiłku suszowego, skoro jej ziemia nigdy nie leżała "odłogiem". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, nie tylko z powodów w niej wskazanych. 1. Wadliwość decyzji Sąd upatruje w niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, a konkretnie, w niezastosowaniu – wobec stwierdzenia, że Strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów - artykułu 40 ust. 2 ups. Warto wskazać, że organ I instancji podał, jako materialnoprawną podstawę podjętej decyzji, zarówno ww. przepis ups jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, jednak rozważał możliwość zastosowania wyłącznie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, nie próbując ocenić sytuacji Strony pod kątem możliwości zastosowania przepisów ustawy. Po części takie podejście organu uzasadnia wniosek Strony, w którym domaga się ona przyznania konkretnych kwot, wynikających z rozwiązań przyjętych w ww. rozporządzeniu. Jednakże ugruntowanym, na tle przepisów o pomocy społecznej, jest stanowisko przyjmowane przez sądy administracyjne, według którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 392/07, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 207/07, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., organy obowiązane są uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną ups (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2). 2. Zasady ogólne ups, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, w których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. W postępowaniu o przyznanie zasiłku, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej kpa), w tym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Rozpatrując sprawę organ musi w szczególności mieć na uwadze treść art. 7 kpa, który nakazuje mu załatwiać sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r.( III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181), stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z art. 7 kpa wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. I SA 820/81). Wskazać należy, iż zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10 września 2002 r. sygn. IV SA 1141/02, iż "interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań" Natomiast zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W niniejszej sprawie, pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów ups, w tym art. 40 ust. 2, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Organ nie rozważył zatem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ups, mimo, iż zebrany materiał dowodowy wskazywał na fakty, które, w świetle tego przepisu i innych przepisów ups, uzasadniały rozważenie takiej możliwości. W sytuacji, gdy zdaniem organów, Skarżąca nie spełniała kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, należało rozpatrzeć jej wniosek w oparciu o, powołany w decyzji organu I instancji, przepis art. 40 ust. 2 ups. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy uznać, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 kpa ( uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 ( pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa) wręcz nakazują rozważenie zastosowania art. 40 ust. 2 ups wobec osób, które nie spełniają kryteriów podmiotowych określonych w akcie podstawowym, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów. Nie uwzględnienie powyższych obowiązków uzasadnia postawienie organowi I instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem art. 40 ust. 2 ups, a także, z naruszeniem art. 7 kpa. Organ II instancji nie dopatrzył się tych błędów i ich nie naprawił. Stąd konieczność uchylenia obu zaskarżonych decyzji. 3. Przeprowadzając kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, Sąd ma na uwadze fakt, że organy administracji są związane także przepisami wykonawczymi, gdyż tylko sądy mogą oceniać takie przepisy pod kątem ich zgodności z normami ustawowymi. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005, nr 9, poz.83). W tej sytuacji, w niniejszej sprawie, nie można stawiać organom zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia, nawet gdyby Sąd był zdania, że nie jest ono zgodne z ups i Konstytucją. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd ma też na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postawił TK pytanie prawne (P 20/07) , czy § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek a nie z mocy ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Wobec powyższego, Sąd w niniejszej sprawie pominie kwestię oceny legalności ww. rozporządzenia. Powyższe wywody nie zmieniają wcześniejszego stanowiska Sądu, iż wobec stwierdzonego przez organ I instancji, braku spełnienia przez Skarżącą przesłanek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, organ winien rozważyć możliwość przyznania pomocy na podstawie ups. Również organ II instancji winien te okoliczność uwzględnić, bądź uchylając decyzję I-instancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, bądź samodzielnie rozstrzygając sprawę merytorycznie. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz AT