IV SA/Po 103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Nadleśniczy [...], wskazując na art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764, dalej jako u.d.i.p), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] (dalej jako "Wnioskodawca") o udostępnienie informacji publicznej obejmującej (1.) informacje o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), (2.) informacje o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców, (3.) skany umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne: 1. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci), ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, 2. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Uzasadniając napisał, że wniosek otrzymał w dniu [...] sierpnia 2017 r. W dniu [...] września 2017 r. poinformował Wnioskodawcę zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przedłużeniu terminu do ustosunkowania się do wniosku, na okres nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dalej napisał, że uznał za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie częściowe udostępnienie Wnioskodawcy żądanych informacji w zakresie - informacji o liczbie (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia [...] sierpnia 2017 r.) oraz informacji o tym komu przekazane (sprzedane) zostało uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia [...] sierpnia 2017 r.), poprzez podanie listy odbiorców z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci). Nadleśniczy zastrzegł, że wskazane informacje zostaną udostępnione Wnioskodawcy odrębnym pismem. W pozostałym zakresie Nadleśniczy uznał, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nadleśniczy przytoczył brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i uznał za w pełni uzasadnione wyłączenie z udostępnianej Wnioskodawcy listy nabywców drewna, danych osobowych osób fizycznych, które we wskazanym okresie nabyły od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Polskie (dalej jako PGL LP) drewno bez związku ich z działalnością gospodarczą lub zawodową (tj. jako konsumenci w rozumieniu art. 22 (1) Kodeksu cywilnego). Zdaniem Nadleśniczego udostępnienie tych danych Wnioskodawcy naruszałoby prywatność osób fizycznych. Prywatność osób fizycznych stanowi wprost ustawową przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej wysłowioną w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Ujawnienie danych konsumentów nabywających drewno stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 z późn. zm., dalej jako u.o.d.o.), do której przestrzegania w ramach prowadzonej działalności zobowiązane jest PGL LP. zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.d.o. Zdaniem Nadleśniczego, imię i nazwisko konsumenta w powiązaniu z miejscem dokonania zakupu dają możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, a zatem należy je uznać za dane osobowe w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2499/13, podniósł, iż w analizowanej sprawie konsumenci - nabywcy drewna nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Osoby te nie zrezygnowały również z przysługującej im ochrony. Tym samym informacje te nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności i danych osobowych konsumentów, którzy nabyli drewno. Dalej Nadleśniczy napisał, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia także odmowę udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem zawartych przez PGL LP z nabywcami drewna będących przedsiębiorcami. Udzielenie tych informacji w żądanym zakresie spowodowałoby bowiem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. W tym zakresie wskazał, odwołując się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm., dalej jako ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców od PGL LP posiadają wartość gospodarczą. Zdaniem Nadleśniczego nie ulega również wątpliwości to, że warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei, w odniesieniu do aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, w ocenie Nadleśniczego kluczowe znaczenie ma wydanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48, które zwiera wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP. Organ uznał więc, mając na uwadze zakres tajemnicy przedsiębiorstwa wynikający z powyższego zarządzenia oraz treść umów zawieranych pomiędzy PGL LP a przedsiębiorcami, że w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się Wnioskodawca. Wyjaśnił też, że szczegółowe informacje zawarte w umowach sprzedaży drewna nie zostały dotychczas ujawnione do publicznej wiadomości i jako, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz każdorazowego kupującego, są konsekwentnie utrzymywane w poufności. Zdaniem Nadleśniczego, powyższe stanowisko potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II 1313/15. Niezależnie od powyższego stwierdził, że nabywcom drewna mających status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy, a ponieważ nie zrezygnowali z tego prawa, PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. Podsumowując wskazał, że informacje zawarte w umowach z kontrahentami PGL LP wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślił także, że są to informacje, co do których przedsiębiorcy (PGL LP we wskazanym zarządzeniu oraz jego kontrahenci - strony umów sprzedaży w treści tych umów) podjęli działania mające na celu ochronę ich poufności. Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa (w konsekwencji także tajemnicą przedsiębiorcy), ze względu na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Nadto zauważył, iż standardowy wzór umowy sprzedaży drewna stosowany przez jednostki organizacyjne PGL LP jest publicznie dostępny na stronie internetowej podmiotu. Tym samym dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP. Dobrowolnie PGL LP nie rezygnuje z przysługującej mu ochrony, a zatem nie zachodzi przesłanka wyłączająca ochronę zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Nadleśniczego należało częściowo odmówić udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została opatrzona pouczeniem o prawie, sposobie i terminie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zakreślonym terminie Stowarzyszenie wniosło pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji", domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nadleśniczy [...], wskazując na art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p i zaznaczając, że rozpatruje wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej: 1. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, 2. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Uzasadniając Nadleśniczy powielił uzasadnienie do decyzji własnej z [...] listopada 2017 r. Dodatkowo wyjaśnił, że odwołanie Wnioskodawcy zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem w świetle art. 17 ust. 2 u.d.i.p. jest to prawnie dopuszczalny środek zaskarżenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została opatrzona pouczeniem o prawie, terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu Stowarzyszenie postawiło zarzuty naruszenia przepisów prawa tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie; 3) art. 11 ust. 4 ustawy o nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową; 4) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wnioskowane informacje nie spełniają przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Stowarzyszenia zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia, w którym wskazano by okoliczności faktyczne i prawne stojące u podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Zdaniem Stowarzyszenia, Nadleśniczy nie wskazał w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną Jego bądź jego kontrahentów, nie wykazał też w jakimkolwiek stopniu, by podjął próbę zachowania poufności informacji, ani nie przywołał żadnych kroków podjętych w tym właśnie celu. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest natomiast wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Nadto Stowarzyszenie podkreśliło, że o braku zbadania przez organ samodzielnie zasadności klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu od informacji będących przedmiotem wniosku, świadczy również to, iż organ wydał decyzję tożsamą w swojej treści do rozstrzygnięć, które Skarżąca uzyskała od innych nadleśnictw w Polsce. Reasumując stwierdziła, że organ nieprawidłowo uznał, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ nie uzasadnił w przekonujący sposób spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Powyższe oznacza, że wnioskowana informacja publiczna nie została objęta klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Szczegółowo odniosło się do zarzutów przedstawionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Zaskarżoną decyzją Nadleśniczy ponownie rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który został już rozpoznany decyzją własną Nadleśniczego z 6 listopada 2017 r. Tak sformułowane rozstrzygnięcie nie mieści się w zamkniętym katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w przepisach art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. W tym miejscu Sąd zaznacza, że podziela rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1193/18 (CBOSA) o statusie prawnym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i braku organu nadrzędnego nad nadleśniczym w sytuacji rozpoznawania wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej, a co za tym idzie, zasadności instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który podlega rozpoznaniu przez ten sam podmiot. Marginalnie Sąd zaznacza, że zastosowanie w sprawie mógł mieć znowelizowany przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. umożliwiający skierowanie skargi do Sądu bez skorzystania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro jednak Stowarzyszenie nie skorzystało z tego prawa i wystąpiło ze środkiem odwoławczym, obowiązkiem Nadleśniczego było załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Tymczasem Nadleśniczy ponownie rozpoznał wniosek o udzielenie informacji publicznej. O ile intencją Nadleśniczego było uznanie decyzji własnej za niewadliwą, powinien on orzec, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Nadleśniczy jednak po raz drugi rozstrzygnął, co do tego samego wniosku, pozostawiając niejako w obrocie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie nazwany odwołaniem przez Stowarzyszenie). Sąd podkreśla, że sposób sformułowania art. 138 K.p.a. pozwala na stwierdzenie, iż zawiera on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, iż rozpoznając sprawę na skutek wniesienia środka odwoławczego, organ rozpatrując sprawę zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3, względnie § 2 lub § 4 K.p.a. Skoro zaś rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 K.p.a. są dla organu odwoławczego bezwzględnie wiążące, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji, która zawierałaby sentencję innej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (zob. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu: z 8 sierpnia 2012 r., IV SA/Pob408/12 oraz z 27 lipca 2017 r., II SA/Po 196/17 i wymienione tam orzecznictwo; CBOSA). Dalej zaznaczyć należy, iż decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2014 r., IV SA/Po 57/14 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Sąd wskazuje, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Nadleśniczy rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który pozostaje w obrocie prawnym, przy czym zastosuje art. 138 K.p.a. w sposób zgodny z przedstawioną wykładnią. Marginalnie w tym miejscu trzeba też zauważyć, że wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy nie może być spełniony w sytuacji wydania decyzji, której uzasadnienie jedynie powiela treść decyzji zaskarżonej. Rzeczą organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ponowne merytoryczne jej zbadanie, w tym także wyczerpujące merytoryczne odniesienie się do zarzutów sformułowanych przez stronę w takim wniosku. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.