IV SA/Po 1034/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta G. w podstawie prawnej wskazując art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 w związku z art. 8, art. 106 ust. 1 i 5 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; zwanej dalej jako "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a") zmienił decyzję własną z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości świadczenia i ustalił A. P. (zwanemu dalej również jako "Skarżący") z dniem [...] maja 2016 r. wysokość zasiłku stałego na kwotę [...]zł miesięcznie W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Od kwietnia 2016 r. zmianie uległa sytuacja finansowa Skarżącego. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z dodatku mieszkaniowego (dotacja mieszkaniowa była przyznana do marca 2016 r.). Skarżący pozostaje bez dochodu i z tego powodu w ocenie organu należało zmienić dotychczasową decyzję u ustalić wysokość zasiłku stałego w pełnej wysokości. W odwołaniu Skarżący podniósł, że z dodatku mieszkaniowego zrezygnował w marcu 2016 r., a zasiłek stały w kwocie [...]zł otrzymał dopiero w maju 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 37 w związku z art. 107 ust. 4 i 4a u.p.s. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wysokość zasiłku stałego ustalana jest w oparciu kryterium dochodowe umniejszone o posiadany dochód, którym jest również dodatek mieszkaniowy. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego winno być zatem zbadane, czy została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie stwierdzenie, jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jak stwierdziło Kolegium, Skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej mu zasiłek stały oraz o przysługujących mu jako stronie uprawnianiach do brania czynnego udziału w postępowaniu. Niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania stanowi w ocenie Kolegium kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony. W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez: brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co z kolei uniemożliwiło Skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Organ I instancji powinien również uzupełnić akta sprawy o wcześniejsze decyzje wydane w przedmiocie przyznania i zmiany wysokości zasiłku stałego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w materiale dowodowym brak jest orzeczenia o niepełnosprawności jak również brak informacji, na jaki okres to orzeczenie zostało wydane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. stwierdził, że nie jest istotnym dla niego stwierdzone naruszenie przepisów, lecz ustalenie co stało się z potrącaną od uprzednio przyznanego zasiłku kwotą [...]zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z czym kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s, który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji, jako przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o charakterze kasacyjnym wskazało brak zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oraz brak kompletnych akt sprawy, które to w ocenie organu odwoławczego nie pozwalały na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę żadna z okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji nie stanowiła wystarczającej podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie Kolegium prawidłowo dostrzegło, że Skarżący nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu niniejszego postępowania, to jednak Sąd uznał, że Kolegium błędnie oceniło tą okoliczność jako skutkującą koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienia gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 ust. 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie wszczęcie postępowania z urzędu bez zawiadomienia o tym strony postępowania może stanowić naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak naruszenie omawianego przepisu zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie zawsze naruszenie art. 61 ust. 4 k.p.a. będzie takim naruszeniem tego przepisu, który powodować będzie konieczność uchylenia decyzji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79) przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz to, czy strony powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10, z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3148/123 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie pomimo, iż Skarżący nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej mu zasiłek stały, to w ocenie Sądu takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie został bowiem pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Do takiego wniosku prowadzi zarówno analiza akt administracyjnych jak i treść skargi złożonej do tutejszego Sądu. Zwrócić należy uwagę, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy z udziałem Skarżącego. Okoliczność ta świadczy w ocenie Sądu o tym, że Skarżący miał świadomość toczącego się postępowania i tym samym miał możliwość czynnego w nim uczestniczenia. Dokonując takiej oceny należy mieć również na uwadze treść skargi złożonej do tutejszego Sądu. Skarżący wskazał, że nie są dla niego istotne stwierdzone przez Kolegium uchybienia przepisom postępowania, lecz zależy mu na merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Z tych też powodów nie sposób uznać, aby dostrzeżone przez Kolegium naruszenie art. 61 ust. 4 k.p.a. mogło stanowić okoliczność uzasadniającą konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. również okoliczność nieprzekazania organowi odwoławczemu kompletu akt sprawy. Prawdą jest, że przesłane z odwołaniem akta organu I instancji nie są kompletne. W aktach tych brak jest zarówno decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] oraz orzeczenia o niepełnosprawności Skarżącego. Niemniej jednak nieprzedstawienie przez organ I instancji kompletnych akt nie musi jeszcze powodować konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, uzasadniając tym samym uchylenie decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby Kolegium zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie brakujących dokumentów i następnie merytorycznie rozpoznało sprawę. Jeżeli dochodzi do kontroli decyzji przez organ odwoławczy, który nie otrzyma wraz z wniesionym odwołaniem kompletnych akt podatkowych, to obowiązkiem organu odwoławczego, jest ich skompletowanie. Organ odwoławczy ma możliwość zwrócenia się do organu I instancji o ich uzupełnienie. Pamiętać należy, że zasadą w postępowaniu odwoławczym jest pełne i merytoryczne rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od tej zasady i może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Do takich w ocenie Sądu nie zalicza się okoliczność nieprzesłania wraz z odwołaniem kompletnych akt sprawy. Reasumując stwierdzić trzeba, że dostrzeżone przez Kolegium uchybienia nie stały na przeszkodzie wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium błędnie uznało, że w niniejszej sprawie powinna zostać wydana decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium zwróci się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy o brakujące dokumenty. Następnie dysponując kompletnymi aktami sprawy Kolegium rozpozna sprawę co do jej istoty. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.