IV SA/Po 1035/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S., Z. S., K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Na wniosek Z. i Z. S. oraz K. K. z dnia [...] stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (zwanej dalej: odpowiednio nieruchomość; działka [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż "wbrew woli wnioskodawców działka została wykupiona pod budowę ul. [...]. Minęły lata, budowy nie rozpoczęto, ulica jest zbyteczna a my jesteśmy poszkodowani". Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej działki. Decyzją z dnia [...] września 1997 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1651/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z[...] września 1997 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – Dyrektor [...] [...] w [...] przekazał Wojewodzie [...], według właściwości, wniosek z dnia [...] stycznia 1995 r. Postanowieniem z [...] października 2004 r. Wojewoda [...] działając z urzędu (w związku z wpłynięciem zażalenia strony na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy) wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] Starosta [...] (zwany dalej: Starosta) orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz Z. i Z. S. oraz K. K.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto [...] zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 art. 8 i art. 77 § 1. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. W odwołaniu podano, iż Starosta ustalił, że działka [...] była przeznaczona pod budownictwo domów jednorodzinnych oraz, że zdaniem organu orzekającego w I instancji cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...], ponieważ nie wybudowano na niej budynku mieszkalnego. Tymczasem działka nr [...] stanowi urządzoną drogę dojazdową do zabudowanej posesji. Stanowi zatem wewnątrzosiedlowy węzeł komunikacyjny, który jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania posesji mieszkalnych zlokalizowanych przy tej drodze. Zarząd Dróg Miejskich pismem z [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, że działka nr [...] jest niezbędna do zachowania obsługi komunikacyjnej posesji przy niej zlokalizowanych. Ponadto Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że administruje działką nr [...], która w całości znajduje się w liniach rozgraniczających istniejącego układu komunikacyjnego ul. [...]. Kształt działki nr [...] w sposób jednoznaczny wskazuje, że jej przeznaczenie było pod układ komunikacyjny nie zaś pod wybudowanie budynku. Odwołujący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik Miasta [...], podtrzymując stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji Starosty, wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Po 1373/97 oraz z wyroku z 16 czerwca 1998 sygn. akt 1651/97 podając, iż tymi wyrokami NSA uchylił decyzje organów administracyjnych orzekających o zwrocie dziatek nr [...] i [...], tymczasem Starosta uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. w ogóle nie odniósł się do nich. Podniesiono również, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. obarczona jest wadą prawną stypizowaną w art. 156 pkt 3 Kpa, albowiem w odniesieniu do działki nr [...] zapadło już wcześniej prawomocne rozstrzygnięcie. Pismem z 5 sierpnia 2013 r. L. B. zwrócił się do Wojewody [...]ego z prośbą o przyznanie mu statusu strony w niniejszym postępowaniu i wnosząc skargę na postępowanie Starosty, który odmówił ww. statusu strony na etapie postępowanie prowadzonego w pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: Kpa) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie powinna się ostać, a okoliczności sprawy uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził ponad wszelką wątpliwość, iż celem jej przejęcia przez Skarb Państwa było budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a w konsekwencji - z uwagi na niezrealizowanie tego celu, działka powinna podlegać zwrotowi. W ocenie organu odwoławczego w sprawie kilka kwestii wymaga nadal dokładnego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, co z uwagi na wagę tychże ustaleń nie może zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym. Podniesiono, iż Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] dotyczącym ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "[...]", podjętym na podstawie ustawy z 1972 roku, działka o powierzchni [...] m2 (zapisana w księdze wieczystej KW [...]) została, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego "[...]" zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 1977 r. (dz. Urz. Woj. Rady Narodowej nr 5 poz.4), przeznaczona w okresie lat 1979 do 1984 pod budownictwo jednorodzinne - tereny położone przy ulicach [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie, uwzględniając wnioski i odwołania właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze ograniczonym ul. [...], [...], [...], [...] - Prezydent Miasta [...], Zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 1984 r. (Dz. Urz. WRN nr 3, poz. 47 z 6 kwietnia 1984 r) dokonał odstępstwa od szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego uprzednio zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1977 r., które to odstępstwo miało polegać na "wprowadzeniu w miejsce zabudowy atrialnej jednorodzinnej - zabudowy wolnostojącej przy zachowaniu w maksymalny sposób istniejących granic działek oraz zmianie przebiegu projektowanej wewnętrznej ulicy w jej południowym odcinku. Zgodnie z ww. odstępstwem, uchwałą nr III/[...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1984 r. w sprawie zmiany Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. przeznaczono pod budownictwo jednorodzinne między innymi część działki nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w dawnej księdze wieczystej [...]. Następnie, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1988 r., znak [...] za ww. działkę nr [...] o pow. [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] przyznano K. K., Z. S. oraz Z. S. odszkodowanie. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się między innymi: Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1984 r. (Dz. Urz WRN Nr 3 poz. 47) w którym dokonano odstępstwa od ustaleń szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego w 1977 roku; Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. w sprawie ustalenia i podziałów terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...] prz ul. [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz WRN Nr 6 poz. 86); Uchwala Nr 111/1[...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1984 r. (Dz. Urz.Woj. Pozn. Nr 7 poz. 67) zmieniająca Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r.; Plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzony Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1977 r. (Dz. Urz. WRN Nr 5 poz. 43); Pismo Urzędu Miejskiego w [...] - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 1997 r., znak [...] w którym podano, iż "zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta m. [...] z [...] stycznia 1984 r. w sprawie odstępstwa od zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" polegającego na zmianie przebiegu projektowanej ulicy wewnętrznej kW5 w jej południowym odcinku, nieruchomość nr [...] przewidziana jest na cele komunikacji -projektowana ulica [...]. Podkreślono, że zgodnie z brzmieniem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące zwrotu uprzednio wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości przejętych mocą wspomnianej ustawy z 6 lipca 1972 r., zatem mają one również zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołując się na art. 136 wspomnianej ustawy organ skonstatował, iż po ustaleniu, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożono niewadliwie, organ I instancji miał obowiązek ustalenia stron postępowania, a także celu na który nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona. Tymczasem organ ten ustalił strony postępowania jedynie na podstawie ww. decyzji odszkodowawczej. W ocenie Wojewody dokładnego ustalenia wymaga jakim podmiotom przysługiwało prawo własności w dacie wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego i na tej podstawie ustalenie ponad wszelką wątpliwość uprawnionych do ubiegania się o zwrot. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca zwrotu działki nr [...] zawisła przed Naczelnym Sądem Administarcyjnym - OZ w Poznaniu, który w wyroku z 16 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1651/97 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 1997 r. znak [...]utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji tj. Kierownika Urzędu, Rejonowego, orzekającą o zwrocie działki nr [...]. Tymczasem Starosta w swej decyzji z [...] lutego 2013 r. w żaden sposób nie odniósł się do tych wyroków, na co również zwróciła uwagę strona odwołująca. W ocenie Wojewody już samo pominięcie milczeniem treści wyroku w sprawie II SA/Po 1651/97 przez organ pierwszej instancji uznać należy za niedopuszczalne. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego Starosta (obecnie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, a co za tym idzie związany treścią wspomnianego wyroku) przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać nie budzących wątpliwości wyjaśnień co do celu na jaki działka została przejęta. Tymczasem zebrany w sprawie materiał nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie miało polegać odstępstwo od planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" w odniesieniu do działki [...]. Jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie nie daje także wyrys z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" /aktualizacja/. Stwierdzić ponadto należy, iż w aktach przedmiotowej sprawy nie odnaleziono Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1984 r. w sprawie odstępstwa od zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania "[...]". Organ wskazał również, iż w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji o nadanie statusu strony występował L. B. - właściciel działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż Starosta odmówił ww. włączenia do postępowania jako strony. Jakkolwiek stanowisko to w ocenie organu odwoławczego uznać należy za poprawne, jednak wskazać należy, iż kwestia ta powinna zostać "odnotowana" w treści decyzji organu pierwszej instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie wymagają wprawdzie od organów szczegółowej formy jeśli chodzi o zajęcie stanowiska w kwestii przyznania danej osobie statusu strony postępowania, jednak fakt ten powinien zostać odnotowany w treści decyzji. Zauważyć należy, iż ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w orzeczeniach w inny sposób kończących sprawę. Bowiem dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. Uznać zatem należy, iż w treści zaskarżonej decyzji powinno znaleźć się uzasadnienie stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie odmowy przyznania statusu strony L. B.. Reasumując organ wskazał, że decyzja Starosty z [...] lutego 2013 r. wydana została na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, a także z pominięciem oceny istotnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co w ocenie Wojewody stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (m.in. art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kpa). Ubocznie tez organ wskazał - odwołując się do wskazań pełnomocnika Miasta [...] z pisma z 2 sierpnia 2013 r., iż ewentualny tryb nadzwyczajny nie może mieć pierwszeństwa przed trybem odwoławczym. W sytuacji gdy wniesione zostanie odwołanie od decyzji, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1, bowiem przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru. Skargę na powyższą decyzję złożyli Z. i Z. S. oraz K. K.. Skarżący opisali stan faktyczny w sprawie podnosząc, że zaprojektowana w latach 60-tych ubiegłego stulecia ul. [...] stała się całkowicie zbędna dla układu komunikacyjnego osiedla. Skarżący przywołali orzecznictwo sądowe na okoliczność niemożności wykonania ul. [...]. Wskazali także na odbiegające od siebie ustalenia w różnych postępowaniach w zakresie statusu działki nr [...] i ul. [...] wskazując, że faktycznie jest to jedynie dojazd do jednej posesji na działce [...] i droga ta wykonana jest z gruzu budowlanego pokrytego grysem asfaltowym. Zdaniem skarżących budowa ul. [...] nie ma charakteru inwestycji celu publicznego i w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwa. Skarżący podnieśli ponadto, iż działki przeznaczone pierwotnie pod ww. drogę zostały w części nabyte na własność i geodezyjnie połączone, albo właściciele działek mają taki właśnie zamiar. Dojazd do działki [...] bez udziału nieruchomości [...] jest – jak wykazała praktyka – wystarczający. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja łamie ich konstytucyjne prawo własności oraz ochronę tego prawa przewidzianą w Kodeksie cywilnym (art. 145 § 2). Skarżący zarzucili nadto naruszenie art. 24 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7, 8, 11, 107 § 3 Kpa. Zdaniem skarżących interes właściciela działki [...] jest uprzywilejowany w stosunku do interesu pozostałych właścicieli okolicznych działek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa). Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco. Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] dotyczącym ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "[...]" działka nr [...], o powierzchni [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW [...], została, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego "[...]" zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 1977 r. (dz. Urz. Woj. Rady Narodowej nr 5 poz.4), przeznaczona w okresie lat 1979 do 1984 pod budownictwo jednorodzinne - tereny położone przy ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 234 akt administracyjnych). Następnie Prezydent Miasta [...], Zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 1984 r. (Dz. Urz. WRN nr 3, poz. 47 z 6 kwietnia 1984 r) dokonał odstępstwa od szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (uprzednio zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1977 r.), które to odstępstwo miało polegać na "wprowadzeniu w miejsce zabudowy atrialnej jednorodzinnej - zabudowy wolnostojącej przy zachowaniu w maksymalny sposób istniejących granic działek oraz zmianie przebiegu projektowanej wewnętrznej ulicy w jej południowym odcinku. Zgodnie z ww. odstępstwem, uchwałą nr III/1[...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1984 r. w sprawie zmiany Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. przeznaczono pod budownictwo jednorodzinne między innymi część działki nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w dawnej księdze wieczystej [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Uchwała wchodziła w życie z dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. z dniem [...] grudnia 1984 r. Natomiast po upływie 2 miesięcy od jej wejścia w życie, objęte nią nieruchomości przechodziły zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., (Dz. U. z 1972 n, Nr 27, poz. 192) o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - z mocy prawa na rzecz Państwa, a ich dotychczasowym właścicielom przyznawano odszkodowanie za grunt, nakłady budowlane oraz nasadzenia roślinne. W niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] przyznane zostało decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1988 r., znak [...] K. K., Z. S. oraz Z. S. (zwanym dalej: skarżącymi) (k. [...] akt administracyjnych). Na skutek wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości, zaś (decyzją z dnia [...] września 1997 r.) Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1651/97 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z[...] września 1997 r. Następnie wniosek skarżących wraz z aktami sprawy został przekazany według właściwości Wojewodzie, a następnie Staroście (postanowienie z dnia [...] października 2004 r. oraz postanowienie z [...] października 2004 r.) Decyzją z [...] lutego 2013 r. Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących. Która to decyzja na skutek rozpatrzenia odwołania została przez Wojewodę, decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten wyraża związanie oceną prawną, przez którą powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności) jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II FSK 48/05, LEX nr 983736). W tym miejscu wskazać należy, że wyrokiem z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1651/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z[...] września 1997 r. W uzasadnieniu wspomnianego rozstrzygnięcia z 1998 r. sąd podał, iż "Prawidłowe jest stanowisko organu administracyjnego, że przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r. ze zm.) ma również zastosowanie na podstawie art. 69 ust. 4 tej ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz, [...] i z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Wobec tego należało wyjaśnić na podstawie uchwały o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane na jaki cel została przeznaczona działka nr [...] i czy nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.). Dopiero wyjaśnienie tych kwestii umożliwi dokonanie prawidłowej oceny pod kątem istnienia przesłanek przepisu art. 69 ust. 1 uzasadniających zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Państwa. Wyżej cyt. przepis warunkuje możliwość zwrotu nieruchomości przede wszystkim jej zbędnością na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (odpowiednio w uchwale, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.). Wprawdzie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przyjęto, że działka nr [...] przewidziana jest pod budowę drogi dojazdowej do działki nr [...], ale w aktach sprawy administracyjnej znajdują się pisma Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, w których wyjaśniono że działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną jako część działki budowlanej przy ul, [...] (k. [...] akt), a także na cele komunikacji - projektowana ulica [...] (k. [...] akt). W decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że m.in. działka nr [...] przeznaczona jest pod budowę ulicy [...], której przebieg przewiduje się od ul. [...] do ul. [...] (sygn.. akt NSA II SA/Po 1450/97). Poza tym należy podkreślić, że sprawa niewykonywania przez kilkanaście lat prac związanych z budową drogi oraz podjęcie działań przez inwestora po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie może mieć decydującego znaczenia dla jej wyniku skoro istnieje ważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to znajduje oparcie w licznych orzeczeniach NSA m.in. w wyrok z dnia 23 maja 1991 r. - II NSA 374/91, w którym stwierdzono, że decydującym kryterium oceny zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest posiadanie ważnej decyzji o lokalizacji inwestycji. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że bez prawidłowego określenia celu przejęcia nieruchomości - działki nr [...] na rzecz Państwa i bez uwzględnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu m. in. działki nr [...] przedwczesne było wydanie zaskarżonej decyzji." Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji całkowicie pominął kwestię ww. wyroku, co skutkować musiało uchyleniem decyzji tego organu. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r. ze zm.) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot (ust. 2). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa zasady i tryb rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). Przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. [...] i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 4). Ustawa powyższa została uchylona przez art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w jej ówczesnym brzmieniu), który stwierdzał, iż tracą moc: 1) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388, Nr 89, poz. 415 i Nr 123, poz. 601, z 1995 r. Nr 99, poz. 486, z 1996 r. Nr 5, poz. 33, Nr 90, poz. 405, Nr 106, poz. 496 i Nr 156, poz. 775 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24, Nr 9, poz. 44, Nr 54, poz. 348 i Nr 68, poz. 435), 2) ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675). Natomiast w myśl art. 242 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Obecnie zatem, jak słusznie wskazał organ II instancji, zarówno kwestie wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonych na cele publiczne nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień wydania decyzji organu I i II instancji - Dz.U.2010.102.651 j.t. ze zm., zwana dalej: ugn). Art. 136 tej ustawy stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (§ 1). W razie powzięcia zamiaru użycia, wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (§ 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (§ 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (§ 4). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (§5). Na tle powyższego stwierdzić należy, że zarówno po rządami art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie – pod rządami Ugn, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania - "poprzedniego właściciela lub właścicieli" oraz "jego/ich spadkobierców" na dzień wydania decyzji. Konieczne jest również precyzyjne określenie celu "wywłaszczenia" (przejęcia działki). W tej mierze postępowanie prowadzone przez organ I instancji przebiegało, jak słusznie wskazał, organ odwoławczy, z uchybieniem zasad postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niewystarczający, wskutek czego organ nie mógł dokonać jego prawidłowej oceny. Tymczasem zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Sąd zgadza się z organem odwoławczym, iż zebrany w sprawie materiał nie daje jednoznacznej odpowiedzi na czym dokładnie miało polegać odstępstwo od planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" w odniesieniu do działki [...]. Odpowiedzi tej nie daje również wyrys z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" (aktualizacja). W aktach sprawy brak Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1984 r. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Po 1651/97 oraz przytoczonej wyżej argumentacji uznać należy, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wreszcie należy wskazać dodatkowe uchybienie organu I instancji w zakresie udziału w postępowaniu L. B.. Sąd wskazuje, iż skutkiem braku obowiązku procesowego załatwienia wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie do udziału jest to, że ustalenie (czy też potwierdzenie) przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa organ dokonuje doręczając wnioskodawcy decyzję administracyjną, która zostaje wydana w postępowaniu, w którym zgłoszono wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wówczas doręczenie jest jednoznaczne z uznaniem wnioskodawcy za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 252/12, LEX nr 1230530). Na tle niniejszej sprawy wskazać należy, iż pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta wypowiedział się w zakresie uczestnictwa L. B. w postępowaniu. Pismo to doręczono wyłącznie L. B., zaś w decyzji organu I instancji brak wzmianki w tym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni poczynione wyżej uwagi, w szczególności ustali prawidłowo krąg stron postępowania, oraz jaki był cel przejęcia i na jaki cel została przeznaczona działka nr [...]. Jednocześnie organy wezmą pod rozwagę ewentualne uruchomienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, uwzględniając, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz, iż (art. 157 § 1 i 2 Kpa) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 PPSA, orzeczono jak w sentencji.