IV SA/Po 1040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej po wznowieniu postępowania oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania G. W., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] i orzekł o uchyleniu w części ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] znak: [...] udzielającej G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującego budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce o nr ewid.[...] i odmówił zatwierdzenia części projektu budowlanego na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującą budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce o nr ewid.[...], a w pozostałej części odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że D. Ś. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacji zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] (znak: [...]) z uwagi na sfałszowanie oświadczenia-zgody na wejście na teren działki nr [...] należącej do wnioskodawczyni. Do wniosku dołączono postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania. Organ I instancji w dniu 24 lutego 2017 r. wydał postanowienie znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na niedochowanie przez wnioskodawczynię terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. W wyniku złożenia zażalenia od powyższego postanowienia Wojewoda w dniu [...] kwietnia 2017 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. z urzędu wznowił postępowanie administracyjne, a następnie po przeprowadzeniu postępowania w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję znak: [...] uchylającą własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] udzielającą G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującą budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce o nr ewid.[...] i odmawiającej zatwierdzenia części projektu budowlanego na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującą budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce o nr ewid.[...] G. W. kwestionując powyższą decyzję wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, ograniczenie się tylko do stwierdzenia braku prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr ewid.[...] Wnosząca odwołanie wskazała również na naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, wyłącznie w oparciu o postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...].08.2016 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie przeciwko T. K. ([...]). W odwołaniu zarzucono nadto naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez zastąpienie pierwotnej (korzystnej) decyzji, nową (negatywną) decyzją, bez zgromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić fałsz dowodu. Wnosząca odwołanie zarzuciła także naruszenie art. 146 §1 k.p.a. w wyniku upływu terminu do uchylenia decyzji w trybie wznowienia i naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej p.b.) poprzez jego niezastosowanie i uchylenie w części ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę pomimo oświadczenia złożonego przez inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od właściciela działki nr [...], które korzysta z domniemania prawdziwości oraz poprzez odmowę zatwierdzenia części projektu budowlanego na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W. w zakresie budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce nr [...], w sytuacji gdy nie zachodzą (nie zostały wykazane), żadne negatywne przesłanki, które uzasadniałyby odmowę zatwierdzenia części projektu budowlanego. Wojewoda rozpoznając powyższe odwołanie opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym jednoznacznie stwierdził, że na dzień wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] udzielającej G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującą budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W., inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr ewid.[...] należącą do D. Ś.. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, na postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] umarzające dochodzenie w sprawie przeciwko T. K. podejrzanemu o to, że w dniu [...] lipca 2007 r. we W., woj. W. sfałszował oświadczenie dotyczące budowy kanalizacji w ten sposób, że dopisał obok nr [...], nr [...] oraz ul. [...], tj. o przestępstwo z art. 270 § 2a kk wobec stwierdzenia, że nastąpiło przedawnienie karalności czynu. W przedmiotowym postanowieniu prokuratura wskazała, iż "T. K. przesłuchany w charakterze podejrzanego w dniu [...].08.2016 r., po zapoznaniu się z opinią biegłego z zakresu badań pisma ręcznego, przyznał się do popełnienia zarzucanego mu przestępstwa (...)". W ocenie organu odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości, że sfałszowany dokument był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, gdyż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie dla wydania pozytywnej decyzji dla inwestora. Brak zgody właścicieli jest bowiem równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się również z twierdzeniem Skarżącej, że został naruszony art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja nr [...] (znak: [...]) udzielająca G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmująca budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. została wydana w dniu [...] listopada 2008r. i stała się ostateczna w dniu 12 grudnia 2008 r. Zatem od dnia uprawomocnienia decyzji do dnia jej uchylenia nie upłynął okres 10 lat. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w wydanej w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji Starosta nie uwzględnił całego postępowania wznowieniowego i nie odmówił uchylenia pozostałej części decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] dot. zrealizowania inwestycji na pozostałych działkach. Dlatego też organ odwoławczy zmodyfikował w tym zakresie decyzje. G. W. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu skarżąca a ponadto zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, pomimo wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa, w tym w sposób nieuwzględniający całego postępowania wznowieniowego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 13 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, w tym nieudzielenie wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy. Na tej podstawie G. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Wojewody wydanej po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego Starosty [...] działającego w niniejszej sprawie jako organ I instancji i w następstwie ustalenia, iż zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 551-553, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999r., sygn. akt I SA 989/99). Sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.) Wznowienie nie może nastąpić jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda oparł się na postanowieniu Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...].08.2016r. nr [...] , z którego wynika, iż T. K. jako pracownik Biura Projektów Inżynierii Środowiska i Melioracji Ekoprojekt Sp. z o.o. w Z. G. po przesłuchaniu w charakterze podejrzanego, po zapoznaniu się opinią biegłego z zakresu badań pisma ręcznego, przyznał się do popełnienia zarzucanego mu przestępstwa sfałszowania oświadczenia dotyczącego zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej. W tak ustalonym stanie faktycznym prokuratur rejonowy umorzył jednak postępowanie z uwagi na przedawnienie karalności. Opierając się na tej treści postanowieniu Prokuratury Rejonowej, organ I instancji wznowił postępowanie, a Wojewoda działając jako organ II instancji uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] i na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części ostateczną decyzję Starosty [...] – T. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...]. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W., zlewnie A, C, DS, DSA, DR i DRA obejmującego budowę przyłącza do kanalizacji sanitarnej w Wileniu na działce nr [...] i odmówił zatwierdzenia części projektu budowlanego na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W., zlewnie A, C, DS, DSA, DR i DRA na działce nr [...] a w pozostałej części odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 145 § 2 k.p.a. daje możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, ale wprowadza ku temu dodatkowe warunki: sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). Jednakże w przypadkach wskazanych w tych przepisach organ administracji publicznej powinien stwierdzić oczywistość sfałszowania dowodu oraz niezbędność wznowienia postępowania dla ochrony wyżej wymienionych wartości, lub niemożność wszczęcia tego postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie. Przy czym dokonane w tym zakresie ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 26 listopada 1998r., SA/Sz 245/98; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009, III SA/Gd 337/08). Przy czym fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 678/12). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ II instancji powołał się wprost na ustalenia wynikające z postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania wskazujące na okoliczność popełnienia przez T. K. przestępstwa z art. 270 §2a kk. Stwierdzić należy zatem, iż okoliczność sfałszowania dowodu jest w niniejszej sprawie bezsporna. Postanowienie umarzające postępowanie stanowi bowiem akt wymiaru sprawiedliwości, mający w gruncie rzeczy walor decyzji procesowej stwierdzającej fakt popełnienia przestępstwa - w tym przypadku sfałszowania oświadczenia dotyczącego zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej m.in. na należącej do wnioskodawczyni nieruchomości nr ewid.[...] oraz wskazujący okoliczności z tym związane. Fakt ten w okolicznościach niniejszej sprawy jest niepodważalny, a zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., mógł on stanowić przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie. Za nietrafne uznać należy stanowisko skarżącego, iż fakt sfałszowania dowodu, w oparciu o który w postępowaniu administracyjnym ustalono istotne dla sprawy okoliczności (tu – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) winien być stwierdzony orzeczeniem sądu. Z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. warunek taki nie wynika. Fakt fałszu musi być jedynie niewątpliwy, a w niniejszym wypadku tak jest, o czym wprost stanowi przywołane postanowienie Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania. W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew oczekiwaniom strony skarżącej organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń co do popełnienia przestępstwa lub sfałszowania dokumentu (zob. np. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1170/10, LEX nr 992482). Zadaniem tego organu jest jedynie sprawdzenie, czy istnieją orzeczenia potwierdzające popełnienie czynu karalnego (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 154/06, LEX nr 296295). Naruszenie tego zakazu stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (teza pierwsza wyroku NSA z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99, LEX nr 48571). Skuteczne obalenie domniemania o dysponowaniu przez inwestora (Gminę W.) nieruchomością nr [...] na cele budowlane związane z budową sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W., zlewnie A, C, DS, DSA, DR i DRA, a więc zakwestionowanie spełnienia przez inwestora warunku o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., upoważniał zatem do wydania w trybie art. 151 §1 k.p.a. decyzji uchylającej w części ostateczną decyzję Starosty [...] – T. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...]. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W., zlewnie A, C, DS, DSA, DR i DRA obejmującego budowę przyłącza do kanalizacji sanitarnej w Wileniu na działce nr [...] i odmawiającej zatwierdzenia części projektu budowlanego na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W., zlewnie A, C, DS, DSA, DR i DRA na działce nr [...] a w pozostałej części odmawiająca uchylenia Starosty [...] – T. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...]. znak [...] Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., wskazać należy, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 (a więc objętej zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Jak wynika z akt sprawy decyzja nr [...] (znak: [...]) udzielająca G. W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującą budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. została wydana w dniu [...] listopada 2008 r. i stała się ostateczna w dniu 12 grudnia 2008 r. Zatem od dnia uprawomocnienia decyzji do dnia jej uchylenia nie upłynął okres 10 lat. Oznacza to, iż wbrew argumentacji skargi termin do wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania nie został naruszony. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.