IV SA/Po 106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. P., M. P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. solidarnie na rzecz skarżących A. P. i M. P. kwotę [...] złotych ( ... ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r. nr [...] w sprawie wymierzenia A. P. i M. P. kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania szklarni ogrodniczej zlokalizowanej w m. W., gm. B. (dz. nr [...]). Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na mocy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił A. P. i M. P. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania szklarni ogrodniczej. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że szklarnia ogrodnicza wybudowana została na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [..] z [...] r. W toku kontroli ustalono też, że inwestorzy nie przedłożyli związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę dokumentów dotyczących pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej szklarni, tymczasem obiekt ten jest w całości użytkowany. W takich okolicznościach sprawy organ I instancji przyjął, że ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest karalne. Na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane ustalono, że kontrolowany obiekt należy zaliczyć do kat. II, a współczynnik wielkości obiektu (w) = 1,0, natomiast współczynnik (w) = 1,0. W oparciu o tak ustalone współczynniki naliczono skarżącym karę w wysokości [...] zł. W przewidzianym ustawą terminie A. P. i M. P. złożyli zażalenie od postanowienia I-instancyjnego domagając się anulowania wymierzonej kary. Skarżący wyjaśnili, że wszystkie zrealizowane przez nich inwestycje przeszły wymaganą prawem procedurę zgłaszania, bądź oddania do użytkowania. Fakt, iż skarżący nie dysponują potwierdzeniem zgłoszenia zakończenia inwestycji w postaci budowy szklarni nie oznacza, iż zgłoszenia takiego nie dokonali. Natomiast upływ – 10-letniego okresu – powoduje, iż odnalezienie stosownych dokumentów jest znacznie utrudnione. W zażaleniu wskazano tez, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę, iż rozpoczęcie użytkowania szklarni nastąpiło po około 1 roku od uzyskania pozwolenia na budowę. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. rozpoznając sprawę na skutek skutecznie złożonego zażalenia inwestora, podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał postanowienie w mocy W przewidzianym ustawą terminie A. P. i M. P. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na postanowienie organu odwoławczego, podnosząc zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego, art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 kpa. W skardze do Sądu podniesiono, iż do użytkowania szklarni przystąpiono – w 1998 r. – a zatem w tym samym roku powstał obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu mogło powstać, jeżeli postanowienie o wymierzeniu kary zostałoby skarżącym doręczone w terminie 3 lat od końca roku, w którym skarżący mieli dokonać tej czynności, a więc do dnia 31 grudnia 2001 r. Skoro zatem organ nie doręczył inwestorom postanowienia o wymierzeniu kary w terminie do 31 grudnia 2001 r., zobowiązanie do zapłaty kary nie może powstać na skutek przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej ma na celu przede wszystkim możliwość rozłożenia na raty płatności, czy też jej odroczenie. Dlatego też w art. 59g ust. 5 jest mowa, o tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Ponadto odesłanie jest bardzo ogólne, a przepisów o przedawnieniu zobowiązań podatkowych jest kilka. W ocenie organu, gdyby ustawodawca miał na celu uregulowanie instytucji przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, zrobiłby to w sposób bardziej precyzyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż szklarnia ogrodnicza zlokalizowana w m. W., gm. B. (dz. nr [...]) zrealizowana została na podstawie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a skarżący przystąpili do jej użytkowania około roku od uzyskania tej decyzji, tj. w 1998 r. Kwestią sporną w ustalonym stanie faktycznym sprawy pozostaje fakt dokonania przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie szklarni oraz dopuszczalność wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania szklarni ogrodniczej. Uprzedzając dalsze rozważania wyjaśnić należy, że orzeczenie organu administracji publicznej winno znajdować uzasadnienie w - udowodnionych - faktach. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału prowadzi do wniosku, iż w toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego podjęte zostały działania mające na celu ustalenie czy skarżący dokonywali zawiadomienia o zakończeniu budowy szklarni lub składali wniosek o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Fakt ten dokumentuje korespondencja pomiędzy Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Starostą K. (k. 44 i 14 akt adm.). Jak wynika z akt sprawy poszukiwania dokumentów w archiwach urzędu, a także analiza wpisów do stosownych rejestrów nie wykazały jednak, aby wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomiono o zakończeniu budowy spornej szklarni. Również, sami skarżący przyznali, iż "z uwagi na upływ około 10-letniego okresu czasu" nie potrafią przedstawić na tę okoliczność dowodu. W tych okolicznościach prawidłowość ustaleń, co do faktu – nielegalnego - przystąpienia do użytkowania przedmiotowej szklarni nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Przyjęcie natomiast przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie ustaleń odmiennych niż wynikałoby to z wymienionej powyżej dokumentacji ocenić należałoby jako dowolne. W świetle powyższego, dokonując oceny zasadności złożonej skargi wskazać należy, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego upłynął termin przedawnienia do wydania postanowienia o nałożeniu na skarżących kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania szklarni ogrodniczej. Z akt sprawy wynika, iż na budowę szklarni ogrodniczej, której dotyczy zaskarżone postanowienie, skarżącym udzielono pozwolenia (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z [...] r.).Zgodnie z oświadczeniami skarżących, szklarnia ogrodnicza znajdująca się w m. W., gm. B. (dz. nr [...]) pobudowana została i przystąpiono do jej użytkowania w okresie roku od uzyskania pozwolenia na budowę. Również w skardze do sądu wskazano, iż szklarnia jest użytkowana od 1998 r., a fakt ten nie jest kwestionowany przez żadną ze stron. Powyższe oznacza, że od dnia w którym nastąpiło sankcjonowane przez ustawę "przystąpienie do użytkowania" do dnia wydania decyzji minęło 11 lat. Tak znaczny upływ czasu od przystąpienia do użytkowania szklarni ogrodowej przez skarżących uniemożliwił wydanie postanowienia nakładającego karę administracyjną. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 59 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania wymaga rozważenia, jaka materia ustawy przywoływanej jest relewantna z punktu widzenia charakteru przepisu odsyłającego lub instytucji prawnej jaką ten przepis tworzy. Przedmiotem regulacji art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości budowy prowadzonej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest wymierzenie kary za naruszenie obowiązków przez inwestora: w zakresie regulacji art. 57 ust. 7 - za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, natomiast w zakresie regulacji art. 59f ust. 1 - za stwierdzone nieprawidłowości prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ten przedmiotowo wspólny element regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest podstawą do przyjęcia, że w zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary (z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu). Artykuł 57 ust. 7 zd. 2 Prawa budowlanego stanowi: "Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 (...)". Artykuł 59f ust. 1 ustawy reguluje podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia wysokości wymierzenia kary oraz następstwa w przypadku wymierzenia kary (art. 59f ust. 6 tej ustawy). Artykuł 59f ust. 1 nie reguluje natomiast formy wymierzenia kary oraz trybu przymusowego jej wykonania. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego. Według art. 59g karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 1). Art. 59g ust. 5 stanowi natomiast, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Ograniczony zakres regulacji w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g ustawy, w tym do powołanego wyżej ustępu 5. Według art. 68 § 1, znajdującego się w Dziale III Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik: nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania tych przepisów w świetle charakteru regulacji Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Na inwestorze ciąży natomiast obowiązek złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 powołanej ustaw - Prawo budowlane). Jeżeli inwestor nie złożył zawiadomienia ani wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia któregokolwiek tych obowiązków stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio przepisy tego aktu należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie postanowienia o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. Natomiast w razie, gdy inwestor zaniedbał swoich obowiązków, to jest nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a pomimo to przystąpił do użytkowania, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji. W myśl tego przepisu obowiązek podatkowy nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca obowiązek została doręczona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Oznacza to, że na gruncie Prawa budowlanego obowiązek uiszczenia kary nie powstanie, jeżeli zostanie ona ustalona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 albo 55. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej pociąga za sobą odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie podnieśli skarżący, iż w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie uprawnienia do wydania postanowienia nakładającego na nich administracyjną karę pieniężną. Zauważyć przy tym jednak trzeba, że w świetle konkretnego stanu faktycznego sprawy, a więc w braku jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego dowieść, że skarżący dopełnili obowiązków określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego zastosowanie znajdował przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej o dłuższym - 5 letnim terminie przedawnienia (por. wyrok WSA z 22.04.2010 r., sygn. II SA/Po 906/09). Skoro jednak, jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału, w rozpoznawanej sprawie nielegalnie "przystąpiono" do użytkowania obiektu magazynowego w 1998 r., to w tym roku powstał niejako "nieskonkretyzowany obowiązek uiszczenia kary", którego możliwość ustalenia przedawniła się z końcem roku 2003 r. Nie można, przy tym podzielić argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, iż przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania przeczyłoby całemu ratio legis prawa budowlanego, bowiem zauważyć trzeba, że w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego chodzi o następczą karę pieniężną, a nie np. obowiązek rozbiórki czy przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, który nie podlega przedawnieniu (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 571/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Lex nr 510182). Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Powyższy pogląd wyrażony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09 (tezowanym), wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1023/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydano z naruszeniem wskazanych przepisów Prawa budowlanego i Ordynacji podatkowej. Prawidłowe rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie winno uwzględniać powyżej przedstawione poglądy, a także skutki upływu terminu dopuszczalności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a., O kosztach postępowania w oparciu o art. 200 P.p.s.a. orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku.