IV SA/Po 1070/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz /spr/ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę w całości IV SA/Po 1070/15 Uzasadnienie Prezydent Miasta Leszna, działający przez p.o. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lesznie, decyzją z dnia [...]07.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1,5,6, art.8 ust.1 pkt 1,art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 163, dalej u.p.s.), na podstawie art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.– dalej "k.p.a."), § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r. poz. 823) przyznał R. S. (dalej skarżący) zasiłek celowy na dofinansowanie do wyżywienia na przygotowanie śniadań i kolacji we własnym zakresie na lipiec 2015r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu [...].07.2015r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zorganizowanie śniadań, obiadów i kolacji we własnym zakresie na okres pełnego m-ca lipca 2015r. argumentując go brakiem wystarczających środków finansowych na zabezpieczenie w/w potrzeb. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art.6 pkt 10 u.p.s. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pobiera od MOPR w Lesznie zasiłek stały w kwocie [...] zł. Ma także przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Ponadto ma możliwość korzystania z darmowego posiłku. Organ I instancji podkreślił, że pomoc społeczna nie wyręcza jednostki w zaspokajaniu jej niezbędnych potrzeb, lecz wspomaga ją w podjętych staraniach. Udzielone świadczenia nie muszą pokrywać w całości niedostatków podopiecznych. Ponadto ograniczona jest ilość środków finansowych, którymi dysponuje pomoc społeczna, a jednocześnie stale rośnie ilość osób wymagających wsparcia. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł R. S.kwestionując wysokość przyznanego mu świadczenia i zarzucając wadliwe uzasadnienie decyzji niezgodne z art.107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...].09.2015r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodu wysokości przyznanej kwoty. Organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał: art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowiący o zasiłku celowym, Rozporządzenie RM z dnia 17 lipca 2012r w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 48 ust. 4 u.p.s. i Uchwałę Nr 221 RM z dnia 10 grudnia 2013r w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Należy zatem domniemywać, iż świadczenie w kwocie [...] zł na dofinansowanie wyżywienia na przygotowanie śniadań i kolacji we własnym zakresie na miesiąc lipiec 2015, zostało przyznane w ramach rządowego programu ustanowionego w/w uchwałą. Stanowi o tym także - nie wymieniona przez organ I instancji - Uchwała Nr XXXIV/500/2014r Rady Miejskiej Leszna z dnia 6 lutego 2014r w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego, w zakresie dożywiania na lata 2014-2012, wedle których: program dotyczący wskazanej pomocy przewiduje udzielanie wsparcia w zakresie dożywiania osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej (jak w przedmiotowej sprawie) lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Kryterium to od dnia 1 października 2012r. stanowią kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej oraz 456 zł na osobę w rodzinie. Niesporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący jest osobą samotną w podeszłym wieku i niepełnosprawną znajdującą się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., a zatem podlega wsparciu z Programu wspierania finansowego gmin "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w którym podwyższenie do 150% kryterium dochodowego w zakresie dożywiania, w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności ułatwi oraz uskuteczni działalność zapobiegającą rozszerzaniu się ubóstwa. Organ odwoławczy podkreślił, że trudno odnieść się do uzasadnienia decyzji, bowiem organ I instancji nie wskazuje w nim, iż pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 przewiduje udzielanie wsparcia w zakresie dożywiania osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Wskazano na niekonsekwencję w działaniu organu I instancji w zaskarżonej decyzji oraz w innej decyzji, z tej samej daty o nr [...] przyznającej skarżącemu w ramach tego samego programu zasiłek celowy na dofinansowanie do obiadów przygotowywanych we własnym zakresie na lipiec 2015r, w kwocie [...] zł. Określa ona koszt obiadów - wsad do kotła na kwotę [...] zł x 31dni. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, trudno ustalić w jakiej wysokości winna być przyjęta kwota na 1 śniadanie i na 1 kolację dziennie, czego skarżący konsekwentnie się domaga. Następnie Kolegium wskazało na wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. S. zarzucając, że organ odwoławczy nie zajął jednoznacznego stanowiska wobec jego odwołania. Nadto podniósł zarzuty nieuzupełnienia innych decyzji nieobjętych kontrolą organu odwoławczego w tym postępowaniu. Podniósł również argumentację opartą na ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że SKO nie uwzględniło jego zarzutu dotyczącego wysokości przyznanego mu świadczenia i nie wiadomo z jakich przyczyn uwzględniło jego odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśniono, że istota sprawy nie sprowadza się do wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia, lecz do braku wskazania ile wynosi przyjęty przez MOPR ekwiwalent pieniężny ponoszony na sporządzenie 1 posiłku w formie śniadania i kolacji dla osoby, która własnym staraniem nie jest ich przygotować. Następnie wyjaśniono, że Kolegium postanowieniem z dnia [...].09.2015r. udzieliło skarżącemu odpowiedzi w kwestii uzupełnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...].09.2015r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...].07.2015r. nr [...] przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie do wyżywienia na przygotowanie śniadań i kolacji we własnym zakresie na lipiec 2015r. w kwocie [...] zł i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń organu I instancji wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art.6 pkt 10 u.p.s. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pobiera od MOPR w Lesznie zasiłek stały w kwocie [...] zł. Ma także przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Ponadto ma możliwość korzystania z darmowego posiłku. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy skarżący jest osobą samotną w podeszłym wieku i niepełnosprawną znajdującą się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., a zatem podlega wsparciu z Programu wspierania finansowego gmin "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w którym podwyższenie do 150% kryterium dochodowego w zakresie dożywiania, w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności ułatwi oraz uskuteczni działalność zapobiegającą rozszerzaniu się ubóstwa. Żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta przyznająca mu zasiłek celowy w kwocie [...] zł. Kwestią sporną pozostaje natomiast w świetle treści odwołania i skargi wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przywołany przez Kolegium pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. I OSK 407/12, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Jednocześnie jednak Kolegium zasadnie wskazało na wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło dokonanie przez Kolegium prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Prezydenta. Wagę i rolę uzasadnienia decyzji w przypadku decyzji uznaniowej wyjaśniono już wcześniej. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że trudno odnieść się do uzasadnienia decyzji, bowiem skarżący w jego ocenie kwalifikuje się do uzyskania wsparcia z Programu wspierania finansowego gmin "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Tymczasem z decyzji organu I instancji jednoznacznie nie wynika, czy przedmiotowy zasiłek przyznano skarżącemu na podstawie Uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r Nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, czy też nie. Uchwały tej nie wymieniono w części wstępnej decyzji Prezydenta zawierającej podstawy prawne wydania decyzji. Powołano ją natomiast w uzasadnieniu decyzji, jednak bez jednoznacznego wskazania, czy stanowi ona podstawę prawną wydania tej decyzji. Istnieje więc wewnętrzna sprzeczność w decyzji organu I instancji, która uniemożliwia jej prawidłową kontrolę. Ewentualne zastosowanie wspomnianej Uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r Nr 221 jest istotne, gdyż iż pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 przewiduje udzielanie wsparcia w zakresie dożywiania osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., w formie posiłku. Dlatego też organ I instancji powinien jednoznacznie wskazać w swej decyzji, czy wydał ją także na podstawie wspomnianej uchwały. Ponadto organ I instancji, jak słusznie wskazało Kolegium, nie wyjaśnił w jakiej wysokości winna być przyjęta kwota na 1 śniadanie i na 1 kolację dziennie, czego domaga się skarżący. Reasumując, Kolegium prawidłowo wskazało na wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.