IV SA/Po 1072/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił R. S., działającemu w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, wydania przez organ kopii roboczej notatki nie stanowiącej integralnej części akt. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 2 tego przepisu strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wydania kopii roboczej notatki nie należącej do akt sprawy i nie znajdującej się w żadnych, innych aktach. Ponadto strona nie wykazała ważnego interesu w uzasadnieniu swego żądania. Po rozpoznaniu zażalenia R. S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. R. S. złożył wniosek o wykonanie niezwłocznie kopii pisma odręcznie sporządzonego i załączonego do akt jego sprawy nr [...] Wnioskodawca wskazał, że "odręcznie sporządzone pismo podpisane nieczytelnie załączone w aktach przedmiotowej sprawy w formie notatki urzędowej, zapoznałem się z tym pismem odręcznie sporządzonym w siedzibie Zespołu ds. Rehabilitacji Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. w trakcie udostępniania mi prawa wglądu do akt wskazanej sprawy w dniu 13 czerwca 2018r. W związku z tym, że pismo odręcznie sporządzone z nieczytelnym podpisem jest nieodłączną częścią zgromadzonej dokumentacji należącej do przedmiotowych akt sprawy w/w w związku z powyższym żądam o wydanie kopii odręcznie sporządzonego pisma - notatki urzędowej niezwłocznie na podstawie art. 73 § 1 i 73 § 1a ustawy kodeks postępowania administracyjnego." Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Stosownie do treści art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. R. S. pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. złożył wniosek o wykonanie kopii pisma odręcznie sporządzonego i załączonego do akt sprawy nr [...] w związku z decyzją [...] Zgodnie z art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i może posłużyć się w tym zakresie dostępnymi środkami technicznymi, a organ zobowiązany jest jej to umożliwić w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy i gwarantujący realizację tego prawa, co nie wyklucza stworzenia warunków do skorzystania na jej koszt z urządzeń znajdujących się w siedzibie organu, np. kserokopiarek. Uprawnienia tego strona nie musi uzasadniać, w szczególności poprzez wskazywanie przyczyn, dla których chce pozyskać kopie, gdyż nie zależy ono od żadnych dodatkowych przesłanek. Inaczej jest w przypadku uprawnienia wynikającego z art. 73 § 2 k.p.a., w myśl którego strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Uprawnienie to obejmuje jednak jedynie uwierzytelnianie odpisów lub kopii przedstawionych przez stronę, w tym pozyskanych w trybie art. 73 § 1 k.p.a., oraz wydawanie uwierzytelnionych odpisów. W konsekwencji wydanie przez organ odpisów lub kopii nieuwierzytelnionych nigdy nie może być uzależnione od ważnego interesu strony (wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2290/17). Istotna w niniejszej sprawie jest ta okoliczność, że wnioskodawca zwrócił się o sporządzenie tylko kopii pisma, bez jej uwierzytelnienia, a tym samym odpadła konieczność badania przesłanki określonej w art. 73 § 2 k.p.a. w postaci ważnego interesu strony. Rozważania organu pierwszej instancji w tym zakresie były zatem nieuzasadnione. Wnioskodawca bowiem wyraźnie oparł swój wniosek na podstawie art. 73 § 1 oraz art. 73 § 1a k.p.a., a tym samym nie wnosił o przedłożenie uwierzytelnionego odpisu dokumentu. Strona ma prawo sporządzać notatki, kopie z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, zaś przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie stwarza żadnych ograniczeń w tym względzie (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 2043/09). Organ odwoławczy stwierdza również, iż przepis art. 74 k.p.a. nie daje podstaw do odmowy udostępnienia akt tylko z tego powodu, że dokument nie jest dowodem (wyrok NSA w Katowicach z dnia 8 września 1997 r. sygn. 1 SA/Ka 298/96, ONSA 1999/1, poz. 15). Notatka robocza znajduje się w aktach sprawy (karta 16 akt), stąd nie sposób odmówić stronie postępowania prawa do sporządzenia kopii tej notatki, tym bardziej, że nie został złożony wniosek o uwierzytelnienie tejże kopii. Odmowa sporządzenia i wydania kopii notatki roboczej w świetle okoliczności niniejszej sprawy stanowi naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżone zostało przez R. S. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wola zaskarżenia tego aktu wyrażona została przez skarżącego w treści skargi złożonej także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uznaniu ponaglenia skarżącego za nieuzasadnione. W treści tego pisma procesowego skarżący nie zawarł żadnych zarzutów ani wniosków dotyczących postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylające w całości zaskarżone przez R. S. postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie organu II instancji jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, uchylając postanowienie odmowie wydania skarżącemu kopii notatki. Sąd podziela argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zwrócić należy także uwagę, że organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił swego stanowiska, że przedmiotowa notatka nie należy do akt sprawy. Dodatkowo zauważyć także trzeba, że w powołanym w uzasadnieniu postanowienia SKO wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie II OSK 2290/17 przedstawiono szersze rozważania (w pełni podzielane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej) odnośnie zakresu obowiązków organu wynikających z zapisu art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Chodzi zatem o osobiste uprawnienie strony w tym sensie, że może wykonywać je ona samodzielnie ewentualnie przez pełnomocnika. To strona przecież ma zarówno dokonywać wglądu w akta sprawy, jak i sporządzać własną dokumentację na ich podstawie. Warunki, w jakich może to uczynić, precyzuje art. 73 § 1a k.p.a., wedle którego ma to nastąpić w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Przepis ten pozwala przy tym wyciągnąć wnioski co do zadań organu administracji publicznej łączących się z omawianym uprawnieniem. Według jego treści pracownik organu nie ma wykonywać kopii lub odpisów, a także, co oczywiste, notatek z akt, lecz być obecny podczas wykonywania tych czynności przez stronę w siedzibie organu. W art. 73 § 1a k.p.a. nie wskazano celu, któremu ta obecność służy. Wykładnia mająca na względzie potrzebę zapewnienia prawa dostępu do akt w możliwie najpełniejszym zakresie przemawia na rzecz tezy, że pracownik organu ma nie tylko czuwać nad kompletnością akt, by strona bezprawnie nie wpłynęła na ich zawartość, np. niszcząc czy usuwając jakiś ich element, ale również służyć stronie pomocą podczas tych działań. Niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia ona konkluzji, że pomoc taka ma polegać na obowiązkowym sporządzeniu kopii (odpisów, notatek) za stronę w każdym przypadku, gdy się ona tego domaga. Z tego powodu w orzecznictwie sformułowano stanowisko, że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Art. 73 § 1 k.p.a. nie wyłącza prawa do sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki, przy czym kopie nie muszą być sporządzone bezpośrednio przez organ administracji, gdyż wystarczy, gdy umożliwi on wykonanie tej czynności stronie na jej koszt. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że strona może w oparciu o ten przepis sporządzić kopie sama, ale trudno uznać, iż mogłaby skopiować większy fragment za pomocą przyniesionego aparatu cyfrowego (choć to jest możliwe) czy zwłaszcza własnej kserokopiarki. W konsekwencji w ramach obowiązku umożliwienia realizacji tego prawa organ powinien umożliwić stronie uzyskanie tego rodzaju kopii, np. poprzez skorzystanie z odpowiedniego punktu usługowego funkcjonującego w jego siedzibie. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że strona powinna się liczyć z obowiązkiem zwrotu kosztów, jakie poniesie organ w związku ze sporządzeniem kopii na jej własny użytek. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i może posłużyć się w tym zakresie dostępnymi środkami technicznymi, a organ zobowiązany jest jej to umożliwić w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy i gwarantujący realizację tego prawa, co nie wyklucza stworzenia warunków do skorzystania na jej koszt z urządzeń znajdujących się w siedzibie organu, np. kserokopiarek. Uprawnienia tego strona nie musi uzasadniać, w szczególności poprzez wskazywanie przyczyn, dla których chce pozyskać kopie, gdyż nie zależy ono od żadnych dodatkowych przesłanek. Niezależnie zatem od wskazań organu II instancji, rzeczą organu I instancji winno być poinformowanie skarżącego o rodzajach uprawnień określonych w powołanym przez niego we wniosku art. 73 k.p.a. oraz o warunkach, na jakich mogą być one wykonane, w tym możliwościach technicznych związanych z ewentualną dostępnością urządzeń powielających w siedzibie organu i kosztami, jakie skarżący musiałby ponieść. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, uchylając postanowienie organu I instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.