IV SA/Po 108/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu Średzkiego, w imieniu którego działa Starosta Średzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr KN-I.4131.1.774.2020.7 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu Średzkiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie odwołania Starosty Średzkiego; postanawia odrzucić skargę Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 03 grudnia 2020 r., znak KN-I.4131.1.774.2020.7, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Średzkiego z dnia 28 września 2020 r., w sprawie odwołania Starosty Średzkiego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Starosta Średzki, wskazując, w treści skargi, że skarżącym jest Powiat Średzki w imieniu którego działa Starosta Średzki. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że wniesienie skargi zostało poprzedzone Zarządzeniem Starosty Średzkiego z dnia 21 grudnia 2020 r., nr 13/2020 (które załączono do skargi), wydane na podstawie art. 85 ust.3 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920) oraz wskazano, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy bezpośrednio starosty, co dawało podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo wyjaśniono, że przedmiotowa skarga jest tożsama ze skargą złożoną przez Zarząd Powiatu Średzkiego, a jej wniesienie jest uzasadnione obawą możliwego cofnięcia pierwotnej skargi złożonej przez Zarząd w przypadku zmiany jego składu osobowego. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że w opinii Starosty sama Rada Powiatu Średzkiego nie byłaby zainteresowane wniesieniem skargi na podjęty akt nadzoru, ze względu na konflikt pomiędzy większością radnych i częścią Zarządu, a Starostą i pozostałą częścią Zarządu. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, argumentując, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały rady powiatu jest powiat, na podstawie uchwały rady powiatu, a starosta jest jedynie organem reprezentującym powiat przed sądem. Na potwierdzenie powyższej tezy odwołano się do stanowiska sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego zawisłą przed nim sprawę, jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy skarga jest dopuszczalna. Jednym z elementów składających się na prawidłowość skargi pozostaje przy tym posiadanie legitymacji skargowej, a więc możliwości skutecznego wniesienia skargi. Sąd wskazuje, że okoliczności sprawy nie są sporne. I tak, Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 03 grudnia 2020 r., znak KN-I.4131.1.774.2020.7, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Średzkiego z dnia 28 września 2020 r., w sprawie odwołania Starosty Średzkiego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Starosta Średzki, wskazując, w treści skargi, że skarżącym jest Powiat Średzki w imieniu którego działa Starosta Średzki. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że wniesienie skargi zostało poprzedzone Zarządzeniem Starosty Średzkiego z dnia 21 grudnia 2020 r., nr 13/2020 (które załączono do skargi). Równocześnie Sądowi z urzędu jest wiadomym, że postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 109/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjnego dotyczące wniesionej przez Powiat Średzki, w imieniu którego działa Zarząd Powiatu Średzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 03 grudnia 2020 r. Podstawą umorzenia postępowania było pismo pełnomocnika Powiatu Średzkiego o cofnięciu skargi, do którego załączono uchwałę Zarządu Powiatu Średzkiego z 19 stycznia 2020 r. nr 523/2021 w sprawie uchylenia własnej uchwały nr 495/2020 w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z 3 grudnia 2020 r. W tych okolicznościach faktycznych podstawowym zagadnieniem było ustalenie, czy Starosta Średzki mógł wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Równocześnie zgodnie z art. 85 ust. 3 powołanej powyżej ustawy wynika, że do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie jako skarżący został wskazany Powiat Średzki, w imieniu którego działa Starosta Średzki. Sąd zauważa, że wobec braku załączenia uchwały Rady Powiatu o wniesieniu skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, rozważania wymagało, czy skarga powyższa może być wniesiona przez organ wykonawczy, a więc przez Zarząd Powiatu. Jest to o tyle istotne, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie spornym pozostaje, czy z uwagi na brzmienie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd Powiatu jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w postanowieniu z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1972/06, Baza NSA, że żaden przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie przyznaje zarządowi powiatu prawa do reprezentowania powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w sprawach przypisanych do kompetencji starosty i przejmowania kompetencji rady powiatu. Sąd w niniejszym składzie akceptuje jednakże stanowisko zaprezentowane przez B. Dolnickiego, który wskazuje, że w przepisie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym mowa jest jedynie o uchwale organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, bez wyraźnego nazwania tego organu. Gdyby zaś ustawodawca chciał ograniczyć podstawę wnoszenia skargi jedynie do uchwały rady powiatu, to użyłby takiego sformułowania, tak jak to czyni w art. 85 ust. 3a powyższej ustawy. Wynika z tego, że nie tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ale i organ wykonawczy może podjąć uchwałę o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego (por. B. Dolnicki [w:] R. Cybulska, K. Darowska-Szczepanek, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 85, Lex/El). Przedstawione powyżej uwagi jasno wskazują jednakże, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jej wniesienie w terminie i podjęcie w tym przedmiocie uchwały przez organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, z zastrzeżeniem, że uchwała taka musi zapaść w terminie przewidzianym do wniesienia skargi. Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - odwołania starosty jako przewodniczącego zarządu powiatu, podstawę do wniesienia skargi może stanowić uchwała tego zarządu. Za powyższym uzasadnieniem legitymacji procesowej zarządu powiatu przemawia dodatkowo art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy w równej mierze starosty i zarządu powiatu. Z tego też względu zarząd powiatu uprawniony jest do podjęcia uchwały o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje bowiem w sposób bezpośredni o jego dalszym bycie. Jak powyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie do skargi nie załączono uchwały Zarządu Powiatu, a jedynie Zarządzenie Starosty Średzkiego z dnia 21 grudnia 2020 r., nr 13/2020. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności art. 85 ust. 3 ustawy nie przewiduje możliwości wniesienia przez starostę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygniecie nadzorcze na podstawie zarządzenia. Starosta nie może sam siebie upoważnić do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości. Oznacza to, że Starosta nie miał legitymacji skargowej do wniesienia skargi, a zatem skarga była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych. Sąd podkreśla, że podnoszone na etapie skargi argumenty dotyczące wniesienia skargi przez Starostę z uwagi na obawę możliwego cofnięcia pierwotnej skargi złożonej przez Zarząd w przypadku zmiany jego składu osobowego (co faktycznie miało miejsce) stanowią o okolicznościach faktycznych, a nie prawnych i nie mogą kształtować legitymacji skargowej do wniesienia skargi, która została określona przez ustawodawcę w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) odrzucił skargę.