IV SA/Po 1083/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego dla rodzin wielodzietnych w zakresie wsparcia w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi na lata 2014-2015 oddala skargę W dniu [...] maja 2014 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego dla rodzin wielodzietnych w zakresie wsparcia w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi na lata 2014-2015. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) art. 17 ust. 1 pkt. 5, ust. 2 pkt 4 , art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia strona podniosła, że przedmiotowemu Programowi wadliwie przypisano cechy prawa miejscowego, co implikowało określenie sposobu i terminu wejścia w życie uchwały, do której stanowił on załącznik. Tymczasem Program ten nie ma takiego charakteru, gdyż znajduje oparcie w art.17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, który upoważnia do tworzenia i realizacji programów osłonowych w materii należącej do pomocy społecznej. Nie jest zatem aktem powszechnie obowiązującym, albowiem nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wywierającym skutki zewnętrzne, ogłoszonym w przepisany sposób. Jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Stąd, z uwagi na błędny zapis dotyczący wejścia w życie po opublikowaniu w ww. publikatorze, należy uznać tę uchwałę za niezgodną z prawem. Program, nie ma zatem charakteru normatywnego (wykonawczego), a wykazuje cechy aktu kierownictwa wewnętrznego, nadto jego adresatami są określone pewnym wyróżnikiem osoby (rodziny na utrzymaniu, których pozostaje minimum troje dzieci w wieku do 18 roku życia albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę i posiada orzeczenie o niepełnosprawności). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy stwierdzić, iż wbrew zapisowi § 3 uchwały, nie podlega on ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, albowiem brak jest do tego jakiejkolwiek podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że niniejsza uchwała zawiera normę prawa ustanowioną na podstawie delegacji ustawowej, przyznającą uprawnienia dla określonego kręgu podmiotów zewnętrznych w stosunku do struktur organizacyjnych gminy, tj. rodzinom wielodzietnym a więc takim na utrzymaniu, których pozostaje minimum troje dzieci w wieku do 18 roku życia albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę i posiada orzeczenie o niepełnosprawności, zamieszkałych na terenie gminy O., które zobowiązane są do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy i nie mają zaległości w opłatach z tego tytułu. Rodziny wyżej wskazane mogą uzyskać wsparcie w formie zasiłku celowego w wysokości do 100% ostatnio uiszczonej kwoty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Norma ta zawarta jest w § 1 i § 2 załącznika do uchwały. Norma ta ma charakter generalny, bowiem nie odnosi się do znanego adresata, lecz pewnego kręgu nieoznaczonych podmiotów charakteryzujących się istotnymi cechami wspólnymi-wielodzietnością, zamieszkiwaniem na terenie Gminy, brakiem zaległości w opłacaniu opłaty za gospodarowanie odpadami i niskimi dochodami - nie przekraczającymi kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej. Organ zwrócił uwagę, że zapisy uchwały - załącznika i zawarta w nim norma ma charakter abstrakcyjny, ponieważ może mieć wielokrotne zastosowanie w sytuacji opisanej w tej normie (hipotezie), a nie w jednej konkretnej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Okonku w sprawie w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego dla rodzin wielodzietnych w zakresie wsparcia w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi na lata 2014-2015. Podstawę wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowiło uznanie przez organ nadzoru tj. Wojewodę W., że przedmiotowa uchwała zawiera błędny zapis o jej wejściu w życie po publikacji w dzienniku urzędowym województwa. W ocenie Wojewody w. powyższy zapis wynika z błędnego przekonania, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego czy też nie, a ca za tym idzie czy podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Aby dany akt jednostki samorządu terytorialnego stanowił akt prawa miejscowego musi on posiadać następujące cechy: 1) wskazywać jako adresata jego norm podmioty pozostające poza strukturą administracji, 2) obowiązywać tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły, 3) zawierać normy tj. wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia, 4) mieć charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zgodzić należy się z organem, że w przypadku uznania, iż uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to należy przyjąć, iż jest ona aktem prawa miejscowego. Analizując przedmiotową uchwałę wskazać należy, iż została ona podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 17 ust. 1 pkt. 5, ust. 2 pkt 4 , art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej upoważniającego radę gminy do opracowania i wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej. Korzystając z powyższego uprawnienia Rada Gminy w 0. przyjęła przedmiotowy program pomocowy. Następnie wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jej adresatem są podmioty spoza struktury organu. W pierwszej kolejności odnosząc się do adresata wyjaśnić należy, iż jej adresatem są rodziny, na utrzymaniu których pozostaje minimum troje dzieci w wieku do 18 roku życia albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę i posiada orzeczenie o niepełnosprawności, zamieszkałych na terenie gminy O., zobowiązanych są do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy i nie mających zaległości w opłatach z tego tytułu. Zatem nie ulega wątpliwości, iż adresatami są podmioty poza struktury organizacyjnej urzędu. W świetle powyższego uznać również należy, iż normy w nim zawarte mają charakter generalny, ponieważ odnoszą się do pewnej kategorii podmiotów posiadających wyżej wskazane cechy. Uznać również należy, iż jest to akt o charakterze abstrakcyjnym, ponieważ normy tego aktu znajdą zastosowanie w wielu sytuacjach, a nie tylko jednorazowo. Z powyższych względu niniejszą uchwałę, wbrew ocenie zawartej w skardeze, należy traktować jako akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.