IV SA/Po 1087/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg L.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr: [...], [...], [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddala skargi WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej Dyrektor MOPR), działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta L. oraz na podstawie art. 3, art.4, art.7 pkt 5, art. 8 ust.1 pkt 1, art. 39 ust.1, 2, art.45 ust.1 pkt 1, ust.3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.u. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) przyznał L.W. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków i opłatę czynszu w wysokości 160 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor MOPR, działając na podstawie ww. przepisów odmówił przyznania L.W. pomocy na "kulturę i naprawę roweru". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor MOPR, działając na podstawie ww. przepisów oraz art.2 , 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. z 2005r., Nr 267, poz.2259 ze zm.), §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. Nr 25, poz.186) przyznał L.W. świadczenie pieniężne w wysokości 100 zł na zakup artykułów żywnościowych. Odwołanie od powyższych decyzji wniósł L.W. zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie konieczności ustosunkowania się do jego argumentów zawartych we wniosku, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych. Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że we wniosku wyraźnie wskazał, iż utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego w kwocie 465,50 zł. Zdaniem skarżącego powyższa kwota nie wystarcza na godne życie, które zapewnia mu konstytucja jak i ustawa o pomocy społecznej. Odwołujący wskazał, iż żaden odpowiedzialny organ nie pomógł mu w znalezieniu pracy odpowiedniej dla jego możliwości zdrowotnych. Skarżący wskazał, iż udzielenie wnioskowanej pomocy ma pomóc zaspokoić mu potrzeby, które są dla niego pierwszorzędne, ponieważ korzystanie z roweru ma bezsprzecznie wpływ na jego zdrowie i porównywalne jest z zażywaniem leków. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora MOPR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora MOPR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora MOPR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniach decyzji organ wskazał, iż odwołujący prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe, mieszkając pod jednym dachem z byłą żoną, córkami , wnuczką i synem. Odwołujący zarejestrowany jest w PUP jako osoba bezrobotna i utrzymuje się z łącznego dochodu w wysokości 476,26 zł. Dalej organ podniósł, iż w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ,,pomoc społeczna" jest instytucją polityki społecznej państwa, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których sami nie są w sianie pokonać przy wykorzystaniu swoich własnych możliwości, zasobów i uprawnień. Organ wskazał, iż z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że osoby i rodziny w pierwszej kolejności powinny przezwyciężać trudne życiowe sytuacje poprzez własne zaangażowanie, a dopiero niemożność ich pokonania w powyższy sposób stanowi podstawę włączenia się do pomocy instytucji państwa. Dalej organ wyjaśnił, iż wedle brzmienia przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w arl. 7 pkt 2-15 tej ustawy. Organ podniósł, iż zasiłek celowy, o który podopieczny się ubiegał, uregulowany został w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z intencją ustawodawcy może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zważyć przy tym należy, że użyty w tym przepisie zwrot "może" świadczy o fakultatywności tego świadczenia, a nie o jego obligatoryjności. Według stanowiska wypracowanego w orzecznictwie sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na len cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących itp. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż organ bezpośrednio zajmujący się przyznaniem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a także w możliwościach finansowych własnego ośrodka, mających bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych świadczeń. W przypadku, gdy środki przekazywane z budżetu nie są wystarczające dla wszystkich potrzebujących, zadaniem właściwych organów jest rozważenie relacji pomiędzy subiektywną sytuacją uprawnionych, a obiektywną przesłanką w postaci własnych możliwości finansowych organu. Organ zwrócił uwagę, iż w omawianej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. -wydający decyzje - jest najlepiej zorientowany w sytuacji materialnej i bytowej podopiecznego, który regularnie korzysta z jego pomocy . Dowodem na powyższe stwierdzenie jest "lista wypłat dla klienta: z której wynika, że we wskazanych miesiącach bieżącego roku uzyskał już pomoc w kwocie 5575,68 zł, zaś w roku 2009 udzielona pomoc w różnej postaci wyniosła ogółem 8522,26 zł. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał przykładowo cele na jaki zasiłek może być przyznany, przy czym katalog ten nie jest zamknięty, co oznacza, że ów zasiłek może być przyznany również na inne cele nie wymienione w tym przepisie, o ile mieszczą się one w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej. Treść powyższych przepisów wskazuje, iż granice uprawnienia organu pomocy społecznej do orzekania o przyznaniu zasiłku celowego wyznacza z jednej strony rodzaj świadczenia (musi to być zasiłek celowy), a z drugiej katalog okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skwalifikowanych jako "niezbędna potrzeba bytowa". Organ odwoławczy wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę każdorazowo musi kierować się zasadą, że zasiłek może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozumienie tego pojęcia pozostawione jest rozważeniu i zdefiniowaniu na potrzeby każdego toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. W każdym bowiem przypadku, w celu określenia tego pojęcia konieczna jest odpowiedź czy wnioskowany zasiłek jest nieodzowny do realizacji podstawowych potrzeb rodziny. Według poglądu wypracowanego w orzecznictwie "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej" oznacza zaspokojenie takiej potrzeby, bez której nic można się obejść w warunkach codziennego bytowania, jak też takiej, bez zaspokojenia której nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. W ocenie organu potrzeba zgłoszona przez skarżącego nie ma znamion niezbędności. Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L.W. zarzucając im naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organy ustaliły stan faktyczny wyłącznie na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika MOPR. Skarżący wskazał, iż oparcie decyzji jedynie na podstawie dowodu przeprowadzonego przez pracownika, który jest zainteresowany w sprawie, ponieważ jego wynagrodzenie pochodzi z tego samego źródła, co jego zasiłek stanowi istotną wadę postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wskazał, iż są one bezzasadne powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż pytania skarżącego nie miały żadnego związku z wydanymi przez organ decyzjami. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd połączył sprawy ze skarg na ww. decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. nr 135, poz. 950), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacz jednak, że organ ma automatycznie przyznać skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości przez niego wskazanej. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na len cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących. Jak wynika z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zestawienie znajdujące się w aktach sprawy na które powołuje się organ, obrazujące rozmiar udzielonej skarżącemu pomocy społecznej w latach 2009-2010 (5575,68 zł w 2010 r., i 8.522,26 zł w 2009 r.) potwierdza, że skarżący regularnie otrzymuje od MOPR wsparcie finansowe zarówno w postaci przyznanych zasiłków stałych, celowych w tym na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia jak i świadczeń pieniężnych na zakup artykułów żywnościowych. Ponadto jeszcze raz należy powtórzyć, iż organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i nie jest zobowiązany do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. W aktach znajduje się dokument z którego wynika, że w roku 2010 budżet MOPR na zadania własne wynosił łącznie 4849341 zł. Na zasiłki celowe w okresie styczeń-sierpień 2010 r. wykorzystano kwotę 1338472,49 zł, na zasiłki okresowe 463.282 zł., natomiast na pomoc państwa w zakresie dożywiana wydano 1358654,63 zł, co stanowi łączną kwotę 160409,12 zł, a więc 65,17 % wszystkich dostępnych środków na wypłaty zasiłków. Jednocześnie zaznaczono, że faktury za obiady, przedszkola, faktury za bony do sklepu i leki MOPR otrzymuje w terminie późniejszym. Zatem po nadesłaniu pozostałych dokumentów okazać się może, iż organ wydatkował o wiele większą kwotę. Organy pomocy społecznej mają obowiązek tak dysponować przyznaną kwotą aby pod koniec roku nie pozbawić rodzin najbardziej potrzebujących pomocy państwa. Zatem zasadnie organ widząc, iż wykorzystał już przeszło połowę środków, które otrzymał na rok 2010 , przyznał skarżącemu pomoc ale nie w wysokości odpowiadającej jego oczekiwaniom. Odnosząc się natomiast do kwestii pomocy na "kulturę i rower" podnieść należy, iż organy zasadnie uznały, że nie jest to niezbędna potrzeba życiowa. Założeniem art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest to, iż zasiłek celowy ma zaspokoić niezbędną potrzebę bytową tj. taką, która związana jest z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych itp. W ocenie Sądu posiadanie sprawnego roweru nie warunkuje bowiem podstaw egzystencji wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Zaspokojenie wszystkich uzasadnionych potrzeb w zakresie pomocy społecznej należy oceniać w kategoriach postulatywnych, nie znajdujących jednak odzwierciedlenia w rzeczywistych możliwościach samorządu terytorialnego w tym zakresie. W ocenie składu orzekającego organy prowadząc niniejsze postępowanie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i z należyta starannością rozważyły i uzasadniły przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w takiej, a nie innej wysokości jak również prawidłowo rozważyły i uzasadniły odmowę przyznania skarżącemu pomocy na "kulturę i naprawę roweru". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargi oddalił.