IV SA/Po 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Karol Pawlicki ( spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant St.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 85 ust. 1, 4 i 8, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 r. (M.P. Nr 73, poz. 733) – orzekł o wymierzeniu firmie "A." Sp. z o. o. w P. przy ul. [...] administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 drzew – lip o obwodach pni 78 cm i 83 cm, znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. W wyniku wniesionego przez Spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 236/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił w/w decyzję SKO. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organów obydwu instancji, iż na zlecenie skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości w lipcu 2007 r. usunięto dwie lipy bez zezwolenia. Do tego rodzaju działania przyznała się sama strona skarżąca, wskazując że wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia i przed podjęciem decyzji usunięto drzewa. Dalej Sąd wskazał, że wyjaśnienia skarżącej dotyczące usunięcia drzew, mające "usprawiedliwić" ten czyn, nie znalazły zrozumienia organów. Kolegium słusznie podkreśliło, że stosownie do art. 83 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Natomiast w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, tak jak i w poprzednio obowiązującej, przyjęto zasadę, wedle której decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, tzn. uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu wyprowadzania wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne (wyrok WSA z 02.02.2006 II SA/Sz 693/05). W świetle powołanych regulacji i dokonanych ustaleń faktycznych Sąd wyjaśnił, że problem prawny sprowadza się do interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za usuwanie drzew lub krzewów "bez wymaganego zezwolenia." W tej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że brak decyzji organu I instancji w sprawie wydania zezwolenia uniemożliwił nałożenie kary. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jasny i jednoznaczny - nie uzależnia nałożenia kary od wydanej w sprawie zezwolenia decyzji, tylko stanowi o wymogu posiadania "zezwolenia." Wobec tego, wystarczającą przesłanką nałożenia kary jest brak zezwolenia (tu: w sensie materialnoprawnym, czyli zgody właściwego organu), a nie niewydanie decyzji (w znaczeniu formalnym) w sprawie zezwolenia. Nieprawidłowa interpretacja art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy, przyjęta przez organ II instancji, wskazuje na łączenie przez SKO obu postępowań prowadzonych wobec skarżącej: postępowania o wydanie zezwolenia i postępowania w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia. To pierwsze wszczęte zostało na wniosek, to drugie z urzędu; każde z nich ma inny przedmiot. To pierwsze nie zostało zakończone wydaniem decyzji przed zakończeniem postępowania drugiego, co potwierdza, iż usunięto drzewa bez zezwolenia. Inną kwestią jest konieczność zakończenia postępowania z wniosku o wydanie zezwolenia, na co słusznie SKO wskazało skarżącej. Błędem SKO było natomiast uznanie, iż nałożenie kary uzależnione jest od wydania decyzji w sprawie zezwolenia. Przecież zdarzają się sytuacje, kiedy zobowiązani na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w ogóle nie występują o wydanie zezwolenia, a więc w sprawie nie zapada decyzja, a właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia i wydać rozstrzygnięcie. Według Sądu uchylenie przez SKO decyzji I instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania było niezasadne, bowiem postępowanie jak i decyzja organu I instancji były prawidłowe. Tak, więc zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 kpa było błędem, jednak nie z tych powodów, na które wskazał skarżący; przyczyną była nieprawidłowa interpretacja art. 88 ust 1 pkt 2 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Również pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieistotne, gdyż nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niesłuszny był zarzut co do przewlekłości postępowania. Sąd zauważył, iż wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew złożono [...] lipca 2007 r., a już po niespełna 2 tygodniach drzewa wycięto, nie czekając na wydanie w tym przedmiocie decyzji. Terminy ustanowione w art. 35 § 2 Kpa mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. Dodatkowo Sąd wskazał na środek przewidziany w art. 37 § Kpa, w myśl którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W zakończeniu uzasadnienia Sąd stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, bez wątpienia ma charakter represyjny, nakazuje bowiem w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. W sprawie nie ulegało wątpliwości, iż wycięcie drzew nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia. Nie miały w tej sytuacji znaczenia dla sprawy zobowiązania skarżącej wobec wykonawców robót i terminowość ich wykonania. Zdaniem Sądu, skarżąca - wiedząc o braku zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew i nie mając pewności jego uzyskania, zgodziła się na skutki swoich działań niezgodnych z prawem. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie odwołanie Spółki "A.", wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Najistotniejsze znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy ma fakt określenia czy usunięcie drzew nastąpiło bez wymaganego zezwolenia przez skarżącą. Skarżąca nie kwestionuje tego, że usunęła przedmiotowe drzewa nie posiadając ostatecznego orzeczenia w przedmiocie zezwolenia na ich wycięcie. Rozpatrując niniejsza sprawę Kolegium uznało za bezsporny fakt, iż drzewa usunięto bez posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Skarżący nie kwestionuje również sposobu wyliczenia nałożonej kary. W ustawie o ochronie przyrody brak jest przepisu umożliwiającego organowi I instancji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy usunięte drzewa wymagały wydania zezwolenia na ich usunięcie. Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż usunięte drzewa wymagały wydania zezwolenia. Ryzyko polegające na usunięciu tych drzew bez wymaganego prawem zezwolenia obciąża tylko i wyłącznie skarżącą. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzew było obligatoryjne, a to z kolei oznacza, że usuniecie tych drzew bez wymaganego zezwolenia musiało skutkować nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca podnosiła, iż działała z zaufaniu do organu I instancji sądząc, że wniosek złożony [...] lipca 2007 r. o zezwolenie na usunięcie drzew zostanie rozpatrzony pozytywnie. Jednak wycinając drzewa jeszcze w miesiącu lipcu 2007 r. strona nie może powoływać się na zarzut przewlekłości postępowania, gdyż w świetle art. 35 § 3 Kpa należało liczyć się przynajmniej z miesięcznym terminem załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w takiej wysokości organ stwierdził, iż zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 – 6. Organ I instancji nie mógł więc ustalić wysokości kary w inny sposób. W skardze z dnia 18 grudnia 2009 r. Spółka "A." wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO i poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta P. oraz o umorzenie postępowania. Decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie: - art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, - art. 61 Kpa poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie kary bez ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia, - art. 61 Kpa poprzez zignorowanie służebnej roli administracji, - art. 7, 8 i 12 Kpa poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania, - art. 35 Kpa poprzez dokonanie wizji lokalnej po upływie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku, - art. 36 Kpa poprzez ignorowanie przez 2 lata obowiązku informowaniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, - art. 83 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu zezwolenia możliwe jest zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego, - art. 86 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 7 i 35 Kpa poprzez zignorowanie przesłanek braku opłaty za wycinkę drzew i przewlekłe postępowanie doprowadzenia do zaistniałej sytuacji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana na skutek wyroku WSA z dnia 26 sierpnia 2009 r. i organ na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 e zm.) był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w w/w orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy ( por. J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", LexisNexis, Warszawa 2010. komentarz do art.153 ). Użyty w ustawie zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Użyte w ustawie określenie "orzeczenie" w istocie odnosi się do jego uzasadnienia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy w pełni zastosował się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. , tzn. uznał, że w przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne. Ponadto Sąd w niniejszej sprawie zauważa, że zarzuty skargi oznaczone numerami 2-9 odnoszą się zarówno do przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez Prezydenta P. jak i wykładni przepisów prawa materialnego. Z przywołanych wcześniej fragmentów uzasadnienia wyroku o sygn. IV SA/Po 236/09 wynika wyraźnie, że sąd odniósł się do ustaleń faktycznych, które były bezsporne, odniósł się do zarzutu przewlekłości postępowania oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego tj. ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego organ nie miał już możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania, a wyłącznym jego zadaniem było uwzględnienie oceny prawnej zawartej w w/w orzeczeniu. W niniejszej sprawie – zdaniem składu orzekającego – organ odwoławczy zastosował się do wykładni prawa materialnego dokonanej przez WSA w wyroku z 26 sierpnia 2009 r. Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Sąd stwierdza, iż istotnie w aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia strony przez SKO o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy skoro, jak to wywiedziono wcześniej, organ był związany ocena wyrażoną w wyroku, a stan faktyczny był bezsporny. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ja