IV SA/Po 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę W piśmie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Burmistrz O. odmówił M. N. potwierdzenia faktu opłacania składek do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w latach 1979-1990. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dokumenty, o które wystąpił M. N., zostały zakwalifikowane do hasła 3101 – rejestry podatkowe, ewidencje, wykazy w dziale 3 – Budżet, podatki, rachunkowość na podstawie przepisów załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 z późn. zm., dalej: "instrukcja kancelaryjna") oraz jednolitego wykazu akt dla organów gmin i związków międzygminnych. Pozycji tej przypisano kategorię archiwalną B-10, oznaczającą dokumentację o czasowym (w tym przypadku 10-letnim) znaczeniu praktycznym. Po upływie tego czasu dokumentacja została zbrakowana. Wobec tego niemożliwe stało się potwierdzenie faktów zgodnie z żądaniem strony. Na powyższe pismo zażalenie złożył M. N., wskazując, że opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne było obowiązkowe w latach 1977-1988. Tym samym na podstawie obowiązujących wtedy przepisów powinno być możliwe ustalenie, czy dana osoba rzeczywiście płaciła wspomniane składki. Zaznaczył on również, że od dnia [...] kwietnia 1979 r. do chwili obecnej pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.04 ha i uiszcza podatek rolny. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. M. N. podniósł, że brakowanie akt dotyczyło tylko niektórych osób. R. dokumentacji została zachowana w archiwum. Organ I instancji ograniczył się natomiast tylko do podania publikatorów aktów normatywnych. M. N. zaznaczył, że domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie obowiązkowych składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od chwili nabycia gospodarstwa rolnego do końca 1989 r. W późniejszym okresie opłacał on bowiem składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P., co zostało potwierdzone przez ten organ administracji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 59 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217-219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przywróciło M. N. termin do wniesienia zażalenia oraz utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo z dnia [...] maja 2018 r. spełnia minimalne wymogi wskazane w art. 124 § 1 k.p.a. pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Organ II instancji ustalił ponadto, że pismo z dnia [...] maja 2018 r. zostało doręczone M. N. w dniu [...] maja 2018 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem w dniu [...] maja 2018 r. Zażalenie zostało natomiast złożone dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r. Niemniej w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. nie zawarto pouczenia o sposobie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Brak ten nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną M. N.. Dlatego organ II instancji przywrócił termin do złożenia zażalenia. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P zaznaczyło, że zaświadczenie wydawane jest na podstawie informacji, jakimi dysponuje organ administracji publicznej, zgromadzonych w szczególności w ewidencjach i rejestrach. Brak niezbędnej dokumentacji wyklucza wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia ma przy tym charakter uproszczony, ograniczając się tylko do analizy ewidencji, rejestrów i zbiorów dokumentów prowadzonych przez organ administracji publicznej. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. N., wskazując, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Burmistrz O. wymienia tylko podstawy prawne aktów normatywny, nie biorąc pod uwagę obligatoryjnego charakteru opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od dnia [...] lipca 1977 r. Zaznaczył on również, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w przedmiocie brakowania akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak wynika z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponadto w świetle art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. M. N. wystąpił do Burmistrza O. o potwierdzenie opłacania składek do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w okresie od 1979 r. do 1990 r. (k. 20 akt adm.). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Trafnie zatem w ocenie Sądu organ II instancji przyjął, że skarżący żądał wydania zaświadczenia o powyższej treści. Konsekwentnie zatem wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie wskazał bowiem żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek wydania wspomnianego zaświadczenia. W okresie wskazanym przez skarżącego kwestia ubezpieczenia społecznego rolników była uregulowana w ustawie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczenia dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 z późn. zm.), a następnie w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., poz. 133 z późn. zm.). Zagadnienia szczegółowe związane z pobieraniem i rejestrowaniem składek na ubezpieczenie społeczne rolników regulowały jednak akty wykonawcze do powołanych ustaw. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166 z późn. zm.) podstawę wymiaru składki oraz wysokości składki ustalał w drodze decyzji naczelnik gminy. Można zatem przyjąć, że powyższy organ administracji państwowej gromadził także informacje o składkach opłacanych przez rolnika. Konkluzję tę potwierdza § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988 r., Nr 2, poz. 10 z późn. zm.), który wyraźnie stwierdza, że naczelnik gminy prowadził ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem. Przepis ten przewidywał zarazem, że na podstawie wspomnianej ewidencji naczelnik gminy potwierdzał okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego. Tym samym co do zasady dane, których dotyczył wniosek skarżącego, były w przeszłości gromadzone przez organy administracji publicznej. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie przewiduje nakazu nieograniczonego w czasie archiwizowania pełnej dokumentacji urzędowej we wszystkich sprawach. Kluczowego znaczenia w tej mierze nabiera § 13 ust. 1 instrukcji kancelaryjnej załączonej do powołanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1999 r., zgodnie z którym w wydziałach urzędów obowiązuje bezdziennikowy system kancelaryjny oparty na jednolitym rzeczowym wykazie akt. Jak wynika zarazem z § 13 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej , że powyższy wykaz stanowi jednolitą, rzeczową, niezależną od struktury organizacyjnej urzędu, klasyfikację akt powstających w toku działalności urzędu oraz zawiera ich kwalifikację archiwalną. Prawodawca wyróżnia przy tym 4 kategorie archiwalne. Do materiałów archiwalnych oznaczonych symbolem "A" zalicza się w świetle § 13 ust. 9 instrukcji kancelaryjnej dokumentację mającą trwałą wartość historyczną, przewidzianą do przekazania do archiwum państwowego. Do dokumentacji niearchiwalnej oznaczonej symbolem "B" i cyframi arabskimi, określającymi liczbę lat przechowywania w archiwum zakładowym, zalicza się według § 13 ust. 10 instrukcji kancelaryjnej dokumentację mającą czasowo znaczenie praktyczne. Z kolei § 13 ust. 11 instrukcji kancelaryjnej przewiduje, że do dokumentacji oznaczonej symbolem "Bc" zalicza się dokumentację manipulacyjną mającą krótkotrwale znaczenie praktyczne. Przepis ten wskazuje ponadto, że dokumentacja ta może ulec brakowaniu po pełnym jej wykorzystaniu, bez przekazywania jej do archiwum zakładowego, lecz w porozumieniu z tym archiwum, na zasadach określonych przez właściwe archiwum państwowe. Wreszcie, zgodnie z § 13 ust. 12 instrukcji kancelaryjnej, dokumentacja zaliczana do kategorii "BE", przechowywana w archiwum zakładowym przez określoną liczbę lat, podlega ekspertyzie, którą przeprowadzają właściwe archiwa państwowe dla ewentualnego dokonania zmiany kwalifikacji archiwalnej tej dokumentacji. Nadawanie kategorii archiwalnej poszczególnym typom dokumentów organów gminy i związków międzygminnych reguluje załącznik nr 4 do instrukcji kancelaryjnej. Dane, których dotyczył wniosek skarżącego, odpowiadają opisowi symbolu klasyfikacyjnego 3101, tj. Budżet, podatki, rachunkowość (3) – Podatki i opłaty (31) – Zobowiązania podatkowe (310) – Rejestry podatkowe, ewidencje, wykazy (3101). Dla takich dokumentów prawodawca przewiduje kategorię archiwalną B-10 w komórkach macierzystych oraz Bc w innych komórkach. Składki na ubezpieczenie społeczne rolników nie są wprawdzie zobowiązaniem podatkowym. Niemniej należy mieć na uwadze, że obecnie gromadzenie dokumentacji w zakresie opłacania powyższych składek nie należy do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 42 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r., poz. 299 z późn. zm.) to Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego prowadzi ewidencję okresów podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek za każdego ubezpieczonego. Jeżeli zatem organy samorządu terytorialnego weszły posiadanie takiej ewidencji, to należało ją opatrzyć symbolem klasyfikacyjnym 3101. Najkorzystniejszym dla skarżącego wariantem jest przyjęcie, że dokumentacja zgromadzona w latach 1979-1990 przez naczelnika gminy została następnie przekazana Burmistrzowi O.. Zakładając zarazem, że dokumenty te przechowywano w komórce macierzystej, uległy one zbrakowaniu najpóźniej w 2011 r., tj. po upływie 10 lat od wejścia w życie instrukcji kancelaryjnej. W niniejszej sprawie żądanie skarżącego dotyczy zatem danych ewidencyjnych, które prawdopodobnie nie istnieją od ponad 7 lat. Niewykluczone przy tym, że omawiane dokumenty zostały zbrakowane jeszcze wcześniej na podstawie poprzednio obowiązujących instrukcji kancelaryjnych bądź też w związku z reformą podziału terytorialnego państwa wynikającą z wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Dlatego też w ocenie Sądu wyjaśnienia przedstawione przez organy administracji publicznej należy uznać za trafne i przekonujące. W konsekwencji Burmistrz O. nie dysponuje obecnie dokumentami, na podstawie których mógłby wystawić zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. Wobec tego wydanie przedmiotowego zaświadczenia okazało się niemożliwe, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia z art. 219 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).