IV SA/Po 1110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 54 w zw. z art.64 ust.1 oraz art. 59 ust. 1, i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku F. K. z dnia 4.10.2017 r. uzupełnionego dnia 19.10.2017 r. ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami (podziemnym i nadziemnym) oraz częścią usługowo-handlowo-biurową (usługi gastronomiczne, biurowe, rekreacyjne, kultury, sztuki i zdrowia oraz handel detaliczny artykułami spożywczo-przemysłowymi) na terenie położonym w K. przy ul. [...], dz. nr ew. [...] : 1) funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu : a) budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami (podziemnym i nadziemnym) oraz częścią usługowo-handlowo-biurową (usługi gastronomiczne, biurowe, rekreacyjne, kultury, sztuki i zdrowia oraz handel detaliczny artykułami spożywczo-przemysłowymi); b) rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa; c) teren biologicznie czynny w formie zieleni min.10% powierzchni terenu inwestycji, lokalizacja miejsc na gromadzenie odpadów, dojścia i dojazdy, tereny utwardzone, miejsca postojowe, zjazd z drogi publicznej. 2) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji; b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – 0,59 ( z dopuszczeniem 10% tolerancji wartości parametru); c) szerokość elewacji frontowej od str. ul.T. – ca [...] m (w nawiązaniu do szerokości dz nr.[...]); d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) od 11 m do 17,5 m; e) dach płaski, dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci do 45° stopni, kierunek głównej kalenicy pod kątem równoległy i prostopadły do w stosunku do frontu działki oraz kształtowany indywidualnie; f) wysokość (liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu) – max 17,5 m; W odniesieniu do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono: a) zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci wodociągowej - PWiK sp. z o.o. b) zaopatrzenie w energię elektryczną z miejskiej sieci energetycznej, w uzgodnieniu z zarządcą sieci; b) odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych oraz wód opadowych i roztopowych do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a w miarę możliwości po terenie biologicznie czynnym własnej nieruchomości ; c) postępowanie z odpadami wg przepisów odrębnych; d) dojazd, budowa zjazdów, obsługa komunikacyjna po uzgodnieniu z zarządcą i zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto w decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji: załącznik nr [...] – mapa zasadnicza w skali 1:500, załącznik nr [...] – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce ewid. nr [...] w K. przy ul.Towarowej 2, wystąpił M. A. firma budowlana sp. z o.o.. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami (podziemnym i nadziemnym) oraz częścią usługowo-handlowo-biurową (usługi gastronomiczne, biurowe, rekreacyjne, kultury, sztuki i zdrowia oraz handel detaliczny artykułami spożywczo-przemysłowymi). Planowana inwestycja jest zlokalizowana wzdłuż zachodniej granicy nieruchomości położonej przy ul.T.K. [...] w sąsiedztwie oficyn w znacznej odległości od głównej bryły zabytkowego budynku i nie będzie z nią sąsiadować. Organ podkreślił, iż dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z analizy tej wynika, że teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzania na podstawie przepisów odrębnych. Wobec powyższego, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy teren Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy na terenach sąsiednich. Wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr [...] do decyzji. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U Nr [...], poz. 1588 – określanego dalej jako rozporządzenie MI) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak, niż 50 m. W niniejszym przypadku szerokość frontu działki wynosi [...] m (90 m x 3 = 270 m), zatem granicę obszaru analizowanego ustalono w odległości min.270 m wokół terenu projektowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania oraz potrzebę ujęcia charakterystycznej zabudowy dla tego rejonu miasta – granica obszaru analizowanego została wyznaczona głównie po istniejących elementach zagospodarowania terenu, którymi są przebiegające w tej części miasta K. liczne drogi publiczne pozwalające na wyodrębnienie tzw. "całości urbanistycznej". W obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa usługowa - tak więc funkcja projektowanego przedsięwzięcia – mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa - będzie kontynuacją funkcji istniejącej. Organ podkreślił, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,59%. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na 0,59 % z tolerancją 10%. Ponadto biorąc pod uwagę rozmiary działki (jej szerokość ca [...] m od strony ul. [...] ) i wyniki analizy, jak również wyznaczone na załączniku graficznym linie zabudowy dla projektowanego budynku – możliwe jest zdaniem organu ustalenie max. Szerokości elewacji frontowej dla obiektu projektowanego na poziomie ca [...] m ( w nawiązaniu do szerokości dz. nr [...] – obręb 36 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MI ). Natomiast linię zabudowy dla projektowanego budynku organ ustalił zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, który dopuszcza inne (niż w ust. 1, 2, 3) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji wziął pod uwagę pierzejowy charakter istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej i wyznaczył linię na podstawie położenia budynku przy ul.K. 11, u zbiegu ul.K. i T.. Wobec powyższego linię zabudowy ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora i przy zachowaniu przepisów odrębnych. Jeśli chodzi wysokość zabudowy w terenie analizowanym organ stwierdził, iż jest różna waha się od 3 m do ca 17 m. Projektowana inwestycja będzie miała wysokość liczoną od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu max 17,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym jest różna od 3,5 m do ponad 17 m, dla projektowanego budynku ustalono tą wysokość zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości (niż w ust. 1 i 3), jeżeli wynika to z analizy. W najbliższym otoczeniu przedmiotowej działki występują budynki o wysokościach nieregularnych, tworzących uskoki, tak więc zasadnym jest ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku o zróżnicowanej wysokości uwzględniając treść wniosku w przedziale od 11 m do 17,5 m, bowiem tak ustalona wysokość budynku wpisze się w zastany ład przestrzenny. Dla planowanej inwestycji można też ustalić dach płaski, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia 45 stopni – takie też występują w obszarze analizowanym. Następnie organ I instancji rozważył, czy zostały łącznie spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślił mianowicie, iż instytucja prawna tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie jest skonstruowana w sposób precyzyjny .Dlatego organ określa w konkretnej sytuacji, które działki powinny być uznane za działki sąsiednie, w jaki sposób określić obszar analizowany, wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz ocenić, czy zachodzą poszczególne przesłanki warunkujące tzw. dobre sąsiedztwo. Ustalenie spełnienia ustawowego wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga analizy następujących pojęć: — działka sąsiednia i dostępność zabudowanej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w sąsiedztwie terenu istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Również w zakresie Dalej organ wskazał, że sporządzona w sprawie analiza wykazała, że każdy z parametrów tj. linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu i wysokość zabudowy jest możliwy do ustalenia, a zatem nowa zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Zostały też spełnione pozostałe warunki z art.61 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.54 ust.4 i 5 u.p.z.p. poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy w drodze pisma, niezastosowanie się do wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., obrazę art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że powierzchnia i sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2018 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 i 127 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że na obszarze stanowiącym teren wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, co następuje na wniosek inwestora. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek powinien zasadniczo zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji, dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Organ związany jest wnioskiem inwestora i orzeka w granicach żądania. W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., co oznacza, że sama decyzja, jak i poprzedzające ją postępowanie muszą odpowiadać rygorom tej procedury, z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z ustawy materialnej, w tym przypadku u.p.z.p. - i na tej podstawie wskazało, co następuje: Warunki zabudowy można ustalić dla zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na określonej działce w oparciu o wniosek inwestora, w przypadku zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającego łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Z istoty przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że powstająca już w sąsiedztwie zabudowanej działki, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów cech i warunków ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących zabudowy na podstawie zabudowy działek sąsiednich, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. reguluje rozporządzenie MI. Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia MI, akt ten określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu albo attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl postanowień § 3 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pojęcie frontu działki zostało określone w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, pod którym to pojęciem należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, a przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia MI). W świetle wskazanych regulacji, obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powołane przepisy wymagają zatem, by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki planowanej inwestycji objętej wnioskiem inwestora, co w konsekwencji oznacza, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia MI). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy spełnieniu łącznym warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren powinien mieć dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p.z. i § [...] ust. 1 - 4 rozporządzenia MI , jako załączniki do decyzji winny być mapy w odpowiedniej skali z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizy urbanistycznej. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, w kontekście powyższych uwag, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja spełnia te wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, co następuje: Postępowanie administracyjne prowadzono na podstawie wniosku inwestora, do którego dołączono niezbędny komplet dokumentów. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3 w z. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. Szerokość frontu działki wynosi [...] m (90 m x 3 = 270 m), wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimalnej 270 m, głównie zgodnie z granicami dróg publicznych, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". W obszarze analizowanym występuje zabudowa przemysłowa i mieszkaniowa wielorodzinna. Nadto na analizowanym obszarze występuje zabudowa przemysłowa przy ul. [...], C., Z. i P. , która ulega przekształceniu w zakresie funkcji w kierunku usługowym i mieszkaniowym. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz częścią usługowo – handlowo – biurową spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy pod kątem spełnienia parametrów technicznych inwestycji. Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji wziął pod uwagę pierzejowy charakter istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej i wyznaczył linię na podstawie położenia budynku przy ul.K. 11, u zbiegu ul.K. i T.. Linia zabudowy wytworzona przez istniejący budynek winna być kontynuowana. Dalej ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,10 do 1,93, a więc średnia wynosi 0,59 (§ 5 rozporządzenia). W przypadku planowanej inwestycji wskaźnik ten wyniesie 0,59 z tolerancji 10%. W zakresie szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust.1 i 2 rozporządzeni) z uwagi na zabudowę pierzejową można zastosować odstępstwo od ogólnej zasad, ust.2 § 6 dopuszcza bowiem wyznaczenie innej szerokości jeżeli wynika to z analizy. Uwzględniając rozmiary działki (jej szerokość od strony ul. [...] – około [...] m) i wyniki analizy możliwe jest ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej na poziomie ok.90 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki ( w § 7 ust.1 i 4 rozporządzenia) w sąsiedztwie wynosi ok.3,5 m do ponad 17 m. Jest ona nieregularna i tworzy uskok. W związku z czym organ przyjął w przedziale od 11 m do 17,5 m uzasadniając to wynikami analizy i ładem przestrzennym i wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartymi w piśmie z dnia 12.12.2017 r. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi jednospadowymi, dwuspadowymi, wielospadowymi, o kącie nachylenia nieprzekraczającym 45 stopni. Wysokość istniejących zabudowań liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy waha się od ok.3 m do ok. 17,5 m (nie uwzględnia się wysokości wież kościoła). Przyjęcie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego, dwuspadowego lub wielospadowego o kącie nachylenia do 45 stopni, wysokości do głównej kalenicy dachu do 17,5 m i kierunku głównej kalenicy prostopadłym lub równoległym jest zgodne z parametrami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul.Towarowej. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media również jest wystarczające. Przepisu art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się na terenie miasta K.. Wniosek jest zgodny z przepisami odrębnymi co zweryfikował organ I instancji. Odnoszą się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia. Organem uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Prezydent Miasta K., jest również zarządcą wszystkich dróg publicznych. Tym samym właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i dokonania uzgodnienia obszaru przyległego do drogi publicznej jest ten sam organ. Nadto zarzutu związane z pogorszeniem warunków życia, natężeniem ruchu, spadkiem wartości nieruchomości, zacienieniem mogą być zbadane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Niezasadny jest także zarzut związany z ochroną zabytku. W toku postępowania organ I instancji dokonał uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w dniu 15.05.2018 r. wydał postanowienie uzgadniające warunki zabudowy. Na etapie warunków zabudowy nie ma wymogów prawnych do uzyskiwania od służb ochrony zabytków jakichkolwiek pozwoleń, które mogą być potrzebne przed wydaniem pozwolenia na budowę. Inwestor wraz z wnioskiem przedłożył dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci infrastruktury technicznej (ciepłowniczej, energetycznej, wodnej, kanalizacyjnej sanitarnej i kanalizacyjnej deszczowej). Oświadczenia zarządów sieci są wystarczające aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art.7, 77, 79, 80, 106, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepowiadomienie skarżącej o przeprowadzonych dowodach i czynnościach dowodowych, pomięcie części dowodów, pominięcie wydania postanowienia przez Zarząd Dróg Miejskich w K., brak wyjaśnienia szczegółowej podstawy prawnej decyzji. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie : § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzanie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, art.61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z wnioskiem zainteresowanych, art.61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie że powierzchnia i sposób planowanej zabudowy i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami (podziemnym i nadziemnym) oraz częścią usługowo-handlowo-biurową (usługi gastronomiczne, biurowe, rekreacyjne, kultury, sztuki i zdrowia oraz handel detaliczny artykułami spożywczo-przemysłowymi) na terenie położonym w K. przy ul. [...], dz. nr ew. [...] : Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii dotyczącej właściwego rozumienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" wynikającej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Literalna wykładnia tego przepisu zakłada ograniczenie zawartego w tym przepisie pojęcia działka sąsiednia do działek przylegających bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji. Podkreślić należy, iż w aktualnym orzecznictwie jednolicie odstąpiono od powyższej ścisłej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na rzecz ujęcia szerszego, odpowiadającego roli, jaką w systemie prawnym przypisano ustaleniu warunków zabudowy na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołać w tym zakresie należy zwłaszcza wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], w którym wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Zabudowa ta musi więc odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). W konsekwencji przyjąć należy, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa. Z przedstawionych względów w orzecznictwie jednolicie utrwaliło się stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawą w pełni podziela, że rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 405/10 i z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, LEX nr 2177592) . W tym pierwszym wyroku wprost wyrażono pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. Wydzielenie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10). Tożsame stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K17/08 zauważył, że w pojęciu "działki sąsiedniej" chodzi "nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej u.p.z.p." Ponadto Trybunał, analizując wzajemny stosunek pojęć "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego", stwierdził także: "Wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 ustawy u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów ustawy z 2003 r. u.p.z.p.". Przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 upzp. Prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Skarżącej organ dopuścił się naruszenia szeregu przepisów kpa oraz § 3 rozporządzenia i art. 61 ust 1 i 3 u.p.z.p. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a sporządzona na jego podstawie analiza uwarunkowań potwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.. Sposób ustalenia parametrów dla nowej zabudowy został szczegółowo opisany w sporządzonej w sprawie analizie, a także uzasadnieniu decyzji. Organ szczegółowo wskazał, które działki zostały wzięte pod uwagę i jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisaniem parametrów i funkcji tej zabudowy, co dało organowi podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, czy intensywności zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń. Decyzja o warunkach zabudowy spełnia również wszystkie wymagania, o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który ma zastosowanie w sprawie na podstawie art. 64 ust.1 tej ustawy. Decyzja ta określa bowiem: 1) rodzaj inwestycji; 2) wymagania wynikające z przepisów szczególnych; 3) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 4) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi; 5) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 6) warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej; 7) wymagania dotyczące interesów osób trzecich, [...] wymagania dotyczące uzgodnienia projektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej w aktach znajdują się wszelkie uzgodnienia, w szczególności postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15.05.2018 r., którym uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak trafnie przyjęło SKO, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w który nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: naruszenie warunków gruntowych w tym ewentualne podmakanie terenu, także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania warunków zabudowy nie ma obowiązku uzyskania od konserwatora zabytków jakichkolwiek pozwoleń. Decyzja zaskarżona zawiera zresztą wytyczne związane z zabytkowym charakterem otoczenia projektowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a co za tym idzie, odmowa ustalenia tych warunków może nastąpić jedynie wówczas, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków wykaże brak co najmniej jednego z nich. A taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ II instancji szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. W ocenie Sądu prawidłowo organy ustaliły linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, zgodnie z § 3 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz w sposób logiczny i przekonywująco uzasadniając przyjęte parametry i przyczyny poczynienia odstępstw, co zresztą nie było kwestionowane. Stąd też nie zachodzi potrzeba ponownego szczegółowego odnoszenia się do tych kwestii. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie zasadami wynikającymi z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., przy uwzględnieniu szczególnych uregulowań wynikających z art. 52 i nast. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Sporządzona analiza zawiera w części graficznej i tekstowej dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz wyznaczonego terenu sąsiedniego wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo przesłanki, którymi kierował się przy ustaleniu warunków i zasad zagospodarowania terenu przewidzianego dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a organ drugiej instancji przedstawił argumentację przedstawiającą weryfikację ustaleń dotyczących funkcji i cech przedmiotowej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz kwestii związanych z ochroną interesów osób trzecich. Ponadto decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § [...] rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa usługowa, tak więc funkcja projektowanego przedsięwzięcia mieszkalno - usługowa, będzie kontynuacją funkcji istniejącej. Następnie organ wskazał w jaki sposób wyznaczono linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, potwierdzając jednocześnie prawidłowość ich określenia w świetle § 3 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Mając na względzie powyższe, jeszcze raz podkreślić należy, że organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowią według § [...] ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, w ocenie Sądu czyni zadość wymogom prawa, a decyzje organów pierwszej, jak i drugiej instancji posiadają wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu organy zgodnie z art. art. 7, 77 i 80 k.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a strony powiadomione były o zebranym materiale dowodowym, zaś dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienia decyzji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151p.p.s.a. oddalił skargę.