IV SA/Po 1122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. T., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego M. T. kwotę 294 zł (dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złote oraz na rzecz J. P. kwotę 294 zł (dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] listopada 2010 r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu dla J. E. P. i M. T. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D. oznaczonej numerem geod. [...] w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta i Gminy R. powołał się na przepis art. 98 a ust l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchwałę Rady Miasta i Gminy R. nr [...] z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej, a także na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. operat szacunkowy. Odwołanie od przedmiotowej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Pani J. E. P. oraz Pan M. T. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na szereg wątpliwości i błędów dotyczących operatu szacunkowego , co - zdaniem Kolegium - powodowało, że decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów Stron postępowania. Dodatkowo ww. rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] lutego 2011 r. aneks do operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości przedstawiający wzrost warT.ci ww. nieruchomości. W dniu [...] marca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję znak [...], w której ustalił współwłaścicielom Pani J. E. P. oraz Panu M. T., stosownie do udziału, opłatę adiacencką w wysokości po [...] zł. W uzasadnieniu organ powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez ww. rzeczoznawcę majątkowego oraz sporządzony do niego aneks. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Pani J. E. P. oraz Pan Ma. T. W wyniku rozpatrzenia wyżej opisanego odwołania, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy zawarty w aktach przedmiotowej sprawy nie określa jaka metoda została przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego dla wyceny nieruchomości przed podziałem, a także, że tylko przy porównaniu wzajemnych relacji sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i prawa własności dopuszczalne jest obliczanie współczynnika. Według Kolegium użycie współczynnika obniżki ceny l m2 działki o powierzchni powyżej l ha przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową do ceny l m2 działki standardowej o powierzchni 500 - 1500 m2 w żadnym stopniu nie wskazuje na przyjętą metodę wyceny. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że z operatu nie wynika również jakimi cechami charakteryzowały się działki przyjęte do wyceny. Wątpliwości wzbudziło również zastosowanie obliczenie wartości gruntu działki o nr geod. [...], przeznaczonej na cele komunikacyjne, a wycenionej jak grunty sąsiednie z zastosowaniem cechy możliwości zabudowy. Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca majątkowy winien w operacie zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Ponadto brak jest również wyjaśnienia w operacie jakimi kryteriami kierował się rzeczoznawca przy przyjęciu, że dana cecha rynkowa wycenianej nieruchomości określona jest jako np. "bdb" czy "db" czy też "d.db", "p.śr".Dodatkowo podkreślono, że w odniesieniu do działek o numerze ewid. [...],[...] pojawiły się dodatkowe bliżej nie wyjaśnione określenia cech. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] czerwca 2011 r. aneks do ww. operatu. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. ustalił Odwołującym jako współwłaścicielom według l/2 udziału opłatę adiacencką w wysokości po [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w m. D. oznaczonej numerem geod. [...] w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. W zakreślonym ustawowo terminie odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła Pani J. E. P. oraz Pan M. T. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r, tutejsze Kolegium, z uwagi na upływ wskazanego w treści art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami terminu, zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego Pana Jerzego Kin o potwierdzenie aktualności sporządzonego w niniejszej sprawie operatu. W dniu [...] listopada 2011 r. do tutejszego Kolegium wpłynęło pismo ww. rzeczoznawcy majątkowego, w którym wskazał on, że operat wykonany w dniu 30 września 2010 r. dot. działki nr [...] położonej w D. jest na dzień dzisiejszy nieaktualny, gdyż minął okres 12 miesięcy od jego wykonania, a ponadto zmieniły się warunki na lokalnym rynku nieruchomości. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządził w dniu [...] grudnia 2011 r. operat szacunkowy, w którym określił wzrost wartości nieruchomości, tj. działki nr geod. [...] położonej w D., na kwotę [...] zł. W dniu [...] stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję nr [...], w której ustalił współwłaścicielom, tj. Pani J. P. i Panu M. T., według 1/2 udziału, opłatę adiacencką w kwocie po [...] zł od każdego, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D. oznaczonej numerem geod. [...], wskutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli w ustawowym terminie Pani J. P. i Pan M. T. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, gdyż w toku postępowania odwoławczego wpłynął aneks do operatu szacunkowego, zasadniczo zmieniający sposób wyceny i powodujący wzrost ustalonej opłaty. Kolegium wskazało, iż w sytuacji, gdy podstawowy dowód w sprawie, od którego zależy jej rozstrzygnięcie, pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę instancyjności. Nadto, Kolegium za niezasadne uznało orzeczenie w zaskarżonej decyzji o terminie zapłaty i odsetkach. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] maja 2012 r. operat szacunkowy, z którego wynikało, iż wzrost wartości nieruchomości, na skutek jej podziału, wynosi [...] zł. Strony zostały pouczone o możliwości: rozłożenia opłaty na raty, zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, w tym z operatem szacunkowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W dniu [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję, znak [...], w przedmiocie ustalenia J. P. i Panu M. T. - jako współwłaścicielom według VI udziału - opłaty adiacenckiej w wysokości po [...] zł każdemu, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D. oznaczonej numerem geod. [...], wskutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Jako podstawę materialno-prawną podano przepis art. 98a ust. l i la, art. 147 ust. l i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miejskiej Rydzyny z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.U. Woj. Wlkp. 2008. nr 162, póz. 2762) W uzasadnieniu organ dokonał oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Dalej, biorąc pod uwagę wzrost wartości ww. nieruchomości o kwotę [...] zł, organ wyliczył opłatę adiacencką na łączną sumę [...] zł (po [...] zł od każdego ze współwłaścicieli). Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołali się: J. P. i M. T. J. P. wskazała, iż nie wyraża zgody na zapłacenie wyliczonej w decyzji kwoty. M. T. wskazał, iż art. 98a ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa, stwarzając stan niepewności co do nałożenia opłaty i jej wysokości. Wskazał również, iż przepisy dotyczące opłaty adiacenckiej naruszają: zasadę ochrony praw nabytych, zasadę ochrony interesów w toku, zasadę pewności prawa, zasadę zaufania obywatela do państwa prawa , zasadę równości zasadę nakładania danin publicznych w drodze ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] września 2012 roku w sprawie [...] roku utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę prawną swego orzeczenia podało przepis art. 98a ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 98a ust. la ww. ustawy ,który przewiduje, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może zatem mieć miejsce w sytuacji, gdy po pierwsze - podział nieruchomości na wniosek właściciela ( lub użytkownika wieczystego ) został zatwierdzony decyzją ostateczną, po drugie - w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości, po trzecie - w momencie naliczania opłaty adiacenckiej winna obowiązywać uchwała rady miejskiej ustalająca stawkę procentową tejże opłaty. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej winno nastąpić przed upływem 3 lat od momentu kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha, położona w D., została na wniosek Państwa J. P. i Pana M. T. podzielona na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt jej podziału. W wyniku podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja zatwierdzająca podział ww. nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] października 2009 r. Bezsprzecznie również Rada Miejska R. w dniu [...] sierpnia 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.U. Woj. Wlkp. 2008, nr 162, póz. 2762), z której wynika, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale (§1). Uchwała weszła w życie w dniu 9 października 2008 r., a zatem obowiązywała w momencie , gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i obowiązuje nadal - § l uchwały, będący podstawą orzekania nie został zmieniony. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu II instancji po wyjaśnieniu wątpliwości i sprostowaniu omyłek pisarskich , operat jest spójny i logiczny. Odpowiada przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm. ) Skargę do tutejszego Sądu wniósł M. T. i J. P. W skardze zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art.107§3 kpa, naruszenie przez SKO art.7,77§1,80 i 81 kpa oraz nierówne traktowanie podmiotów postępowania oraz ograniczenie praw obywatelskich zawartych RP(art.32 ust.1,2 Konstytucji),naruszenie przepisu art.98 a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż wskazane w skardze. Uwzględnienie tych powodów było możliwe na mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę, a nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"). Sąd badał czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] wrzesnia 2012 roku o nr [...] praz poprzedzające ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] lipca 2012 roku [...] odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że doszło do podziału przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) na wniosek jej właścicieli, w obrocie prawnym znajduje się Uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej, zaś organ Gminy dochował wspomnianego, trzyletniego terminu. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy dokonany podział geodezyjny nieruchomości doprowadził do wzrostu jej wartości. Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu operat został sporządzony w istotnej części w sposób wadliwy. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem pomniejszył wartość rynkową działek powstałych po podziale o powierzchnię działki gruntu wydzielonej decyzją podziałową pod drogę( działka nr 407/8). Istotnie, zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W ocenie Sądu cytowany przepis odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2086 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") drogami publicznymi są: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Natomiast zgodnie z art. 7 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W przedmiotowej sprawie w decyzji podziałowej wskazano, iż działka nr 407/8 stanowi drogę ale nie publiczną. Oznacza to, iż rzeczoznawca majątkowy, a za nim organy administracji publicznej, wadliwie uznały, że przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale należało pomniejszyć jej wartość o wielkość działki nr 407/8. Takie działanie nie ma bowiem umocowania w prawie.(vide pogląd prawny wyrażony w wyroku tutejszego Sądu IV SA/Po 286/12 https://cbois.nsa.gov.pl). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku uchylając decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a określił, że za zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2 wyroku) O kosztach procesu nie orzeczono w braku stosownego wniosku pełnomocnika strony skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji rozważy konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Weźmie przy tym pod uwagę pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanym w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43) – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.