IV SA/Po 1124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. (zwanemu dalej również "Skarżącym") umorzenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w obrębie Ż., oznaczonej nr ewid. [...] przeprowadzonego przez geodetę uprawnionego inż. R. G. nr [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. obciążono kosztami rozgraniczenia w wysokości M. i M. P., S. K., [...] Zarząd Melioracji i i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. oraz Gminę S. . Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Żadna ze stron postępowania nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W dniu [...] stycznia 2017 r. do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. o umorzenie kwoty [...]zł. W ocenie organu I instancji Skarżący nie wykazał, iż nie ma możliwości uiszczenia kwoty w wysokości [...] zł oraz nie przedłożył w tym zakresie żadnych dokumentów. W zażaleniu W. Zarząd Melioracji i i Urządzeń Wodnych podniósł, że organ I instancji nie przedstawił stanowiska co do żadnego z twierdzeń zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., co oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Naruszenie powyższe istotnie uniemożliwia kontrolę prawidłowości stosowania przez organ I instancji przepisów dotyczących wniosku strony. Ponadto Skarżąca oczekiwała rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia lub zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.. Tymczasem organ podał w podstawie prawnej przepis art. 267 k.p.a. i rozstrzygnął w sprawie umorzenia kosztów, a nie w sprawie zwolnienia, o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem Skarżącej organ przed wydaniem postanowienia powinien zważyć czy zachodzi brak możliwości uiszczania przez stronę kwoty [...]zł w sytuacji, gdy ostateczne postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania rozgraniczeniowego wskazuje termin, w którym strona nie ma możliwości uiszczenia tejże należności. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo uznał, że Skarżący nie wykazał aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarówno we wniosku jak i w piśmie złożonym w toku postępowania Skarżący nie odniósł się do okoliczności związanych z jego sytuacją materialną a do okoliczności, które rozstrzygnięte zostały postanowieniem Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Argumenty podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego odnoszą się do ostatecznie zakończonego postępowania w sprawie kosztów rozgraniczenia. Niniejsza sprawa dotyczy możliwości zwolnienia Skarżącego od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a więc brak jest możliwości badania zasadności rozłożenia kosztów tego postępowania pomiędzy strony postępowania rozgraniczeniowego oraz poprawności wyznaczenia terminu zapłaty kosztów rozgraniczenia. Z tych powodów Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. wniósł m.in. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie od Kolegium na Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 267 k.p.a. poprzez uznanie, że: - wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. (o umorzenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego) prawidłowo był rozpatrywany jedynie na podstawie art. 267 k.p.a., tj. z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa, - przepis dotyczy jedynie sytuacji materialnej występującego z wnioskiem o zwolnienie, w sytuacji, gdy nie wynika to z literalnego brzmienia zapisu "w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów należności. Zatem można przyjąć, że niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności dotyczyć będzie także innej sytuacji niż sytuacja materialna 2) art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. Skarżąca podniosła, że Kolegium nie dostrzegło, iż wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzenie kwoty [...]zł, wynikającej z ostatecznego postanowienia powinien być rozpatrywany zarówno z uwzględnieniem przepisu art. 267 k.p.a., dotyczącego możliwości zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jak i z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.;zwanej dalej "u.f.p."), dotyczących możliwości umarzania należności, z urzędu albo na wniosek zobowiązanego. Skarżący oczekiwał bowiem rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia lub zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Skarżącego działanie Kolegium miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę, że organ nie dopatrzył się, że rozpatrzenie wniosku Skarżącego o umorzenie kwoty [...]zł wymagało dokonania uprzedniej oceny czy kwota ta stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 u.f.p., czy też jest to należność o charakterze cywilnoprawnym, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.f.p. W zależności od charakteru należności inne są bowiem przesłanki działania właściwego organu w sprawie dotyczącej umorzenia należności. Nadto istnieje możliwość uznania, że w sprawie znajdować będzie zastosowanie przepis art. 54a u.f.p. Prawidłowa ocena prawna wniosku skarżącego o umorzenie należności wymagała wzięcia pod uwagę norm prawnych wynikających z uchwały, o których mowa w art. 59 ust. 2 lub ust. 3 u.f.p., zwłaszcza że podjęcie uchwały na podstawie art. 59 ust. 2 u.f.p. jest obowiązkowe. Zatem należy przyjąć, że Rada Gminy w S. zrealizowała ustawowy nakaz określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 art. 59 u.f.p., warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że Kolegium nie dokonało ww. oceny, a także nie dopatrzyło się rażącego zaniechania organu I instancji w powyższym zakresie. Nadto w ogóle nie ustalił czy istnieje w obrocie prawnym ww. uchwała, a jeżeli tak, to czy w sprawie o umorzenie należności w kwocie [...]zł znajdują zastosowanie jej przepisy. Skarżący podniósł, że w postanowieniu o obciążeniu kosztami postępowania wskazano obowiązek zapłaty kwoty w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia Wójta Gminy S. . Kolegium nie oceniło, że czy zachodzi niewątpliwa niemożność, o której mowa w art. 267 k.p.a., uiszczenia przez skarżącego kwoty [...]zł w sytuacji, gdy postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania rozgraniczeniowego wskazuje niewykonalny termin, tj. przed dniem, w którym postanowienie stało się ostateczne. Nie mógł być dochowany przez skarżącego ustawowy wymóg planowania, o którym mowa w art. 51 i n. u.f.p., a także, w okolicznościach nieprawomocnego ww. postanowienia, nie mogło być wydane przez skarżącego, w formie pisemnej, polecenie realizacji zapłaty. Nie ulega przy tym wątpliwości, że analizowany zapis w brzmieniu "w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia..." nie został zmieniony na skutek zażalenia skarżącego na ww. postanowienie z dnia [...] października 2016 r. Skarżący podniósł dodatkowo, że Kolegium nie przedstawiło stanowiska co do zarzutu Skarżącego, że organ I instancji nie ustosunkował się do żadnego z twierdzeń strony, zawartych w piśmie dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący zarzucał między innymi, że organ I instancji nie zważył, że zgodnie z art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a. istniał obowiązek załatwienia wniosku o rozgraniczenie mimo nieuiszczenia należności przez wnioskodawcę, jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiały względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. Ponadto Kolegium pozostawiło bez oceny twierdzenie Skarżącego, że należność pieniężna może być umorzona z urzędu, w całości, w oparciu o przepis art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (poz. 659). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało art. 267 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Już wstępna analiza treści wydanego rozstrzygnięcia wskazuje, iż organ błędnie uznał, iż przepis ten dawał podstawę do wydania postanowienia o umorzeniu kosztów postępowania. Z treści art. 267 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż dotyczy on instytucji zwolnienia od opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Niemniej jednak to nie powyższe uchybienie stanowiło zasadniczy powód uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Wyjaśnić należy, że art. 267 k.p.a. pozwala organowi administracji zwolnić stronę w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, a w związku z tym orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większa swobodę co do treści rozstrzygnięcia. To zaś wiąże się z koniecznością dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym może stanowić jedynie rzetelna i wnikliwa analiza prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 22.02. 2011 r. sygn. I OSK 1950/10; LEX nr 1070817). Kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności , a zatem czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż Kolegium nie rozważyło możliwości poniesienia przez Skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z akt sprawy nie wynika aby organy podjęły jakiekolwiek starania w celu ustalenia sytuacji majątkowej Skarżącego, której ocenia niewątpliwie stanowi podstawę wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 267 k.p.a. Wprawdzie nie powinno budzić wątpliwości, że ciężar dowiedzenia okoliczności braku możliwości poniesienia kosztów postępowania spoczywał na Skarżącej, niemniej jednak nie zwalnia to organu administracji z wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w sytuacji uznania administracyjnego są większe niż przy ustawowym ograniczeniu i powinien on zbadać stan faktyczny w sposób szczegółowy, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonały rozstrzygnięcia bez zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego. Organy nie podjęły żądnych czynności zmierzających do ustalenia możliwości poniesienia przez Skarżącego kosztów postępowania. Wprawdzie ciężar wykazania okoliczności, o których mowa w art. 267 k.p.a. ciąży na wnioskodawcy, a Skarżący wnosząc o "umorzenie" kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie przedstawił okoliczności mających świadczyć o braku możliwości tych kosztów. Niemniej jednak w takiej sytuacji obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. było wezwanie Skarżącej do przedstawienia dowodów mających uzasadniać uwzględnienie złożonego przez niego wniosku. Czynności tych nie podjęły organy rozpatrujące niniejszą sprawę, co każe uznać wydane w sprawie rozstrzygnięcia jako arbitralne. Nie ma natomiast racji Skarżący, iż w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do umorzenia kosztów postępowania na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zgodnie natomiast z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W ocenie Sądu kwoty wynikające z zobowiązania stron postępowania rozgraniczeniowego do poniesienia kosztów takiego postępowania nie zaliczają się do dochodów wymienionych w art. 60 u.f.p. Przede wszystkim wskazać trzeba, że kwoty wynikające w postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2016 r. nie mogą zostać uznane za dochody stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Stanowią one bowiem pewnego rodzaju zwrot wydatków poniesionych przez organ w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, tj. wydatków związanych czynnościami wykonanymi przez upoważnionego geodetę. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany do wezwania Skarżącego do wykazania, przesłanek mających przemawiać za uwzględnieniem złożonego wniosku. Następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego organ dokona oceny czy Skarżący nie ma możliwości uiszczenia kwoty wynikającej z postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2016 r., czemu da wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 507).