IV SA/Po 1139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu. Tylko znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z determinantów pozwala na stwierdzenie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego inwestycją będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1. Podkreślono, że punktem wyjścia do ustalenia warunków zabudowy jest wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie. Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie nie podjęło się dokonania oceny dokonanych ustaleń w zakresie spełnienia, bądź też nie poszczególnych parametrów zabudowy, ze względu na to, iż analizą nie objęto wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Dokonanie takiej analizy tylko w stosunku do niektórych, wybranych działek spowodowało, iż wynik analizy nie jest miarodajny w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazano, że trudno się zgodzić z organem I instancji, iż wprowadzenie planowanej inwestycji we wnioskowany teren zaburzy ład przestrzenny. Zdaniem Kolegium twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami znajdującymi odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Nadto w obszarze analizowanym i na działkach objętych analizą znajdują się budynki o podobnej, a nawet identycznej funkcji. Wskazania zatem wymaga, że przedmiotowa inwestycja może stanowić element infrastruktury społecznej i może być naturalnym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Podkreślono, że usługi o charakterze nieuciążliwym nie muszą być sprzeczne z przeważającą funkcją mieszkaniową, ale mogą stanowić jej uzupełnienie. Odnosząc się do kwestii określenia ilości miejsc postojowych w decyzji warunkach zabudowy, Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie i określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogólne możliwa. Wskazano, że jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie określił we wniosku ilości miejsc parkingowych (postojowych), stąd wskazanie, że nie ma możliwości zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, dla obsługi obiektu jest bezzasadne, a tym bardziej uznanie, iż fakt ten jest uzasadnieniem dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Podkreślono też, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. We wniosku z dnia [...] lutego 2016r. inwestor określając zapotrzebowanie na media - energię elektryczną, gazową i wodę wskazał na "istniejące przyłącze", a w aktach sprawy brak jest nadal stosownej opinii gestora sieci energetycznej, że wymagane zapotrzebowanie zostanie zapewnione. W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od decyzji Kolegium wywiodła B. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W sprzeciwie zwrócono uwagę na uciążliwość jaką generować będzie przedszkole dla terenów sąsiednich, wskazując na hałas i perspektywę sprzedaży domu posadowionego w sąsiedztwie przedszkola. Przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy Kolegium nie zmieniło swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne. Organ mierze skupił się na dostrzeżonych uchybieniach organu pierwszej instancji, jednak nie ocenił ich możliwego wpływu na wynik - konkretnej, rozpoznawanej - sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "w omawianej sprawie obszar analizowany nie został naniesiony na właściwej mapie, przyjętej z zasobów. Brak jest na niej informacji o jej aktualności" (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Weryfikując zasadność tak sformułowanego zarzutu, w kontekście zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że po pierwsze - zaskarżona decyzja, jest drugą decyzją kasacyjną w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Kolegium dysponowało materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji jeszcze przed ponownym rozpoznaniem sprawy. Po drugie - Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a jedynie "brak jego naniesienia" na właściwą mapę, która - jak jednocześnie wynika z akt - nie była kwestionowana w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Z akt sprawy nie wynika aby kwestia mapy, jak również "potraktowania działek granicznych" była wyjaśniana przez Kolegium, które samo tę sprawę rozpoznawało już po raz drugi. Kolejny zarzut dotyczy tego, że "na mapę nie zostały naniesione wszystkie parametry podlegające analizie" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Odnosząc się do tego zarzutu w kontekście zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że po pierwsze - zarzut Kolegium dotyczy wyłącznie naniesienia "wszystkich parametrów" na mapę. Po drugie - nie wskazano konkretnie, których parametrów na mapie brakuje. Po trzecie - należy zauważyć, że wniosek inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania - i jak jednoznacznie wynika z akt - parametry takie jak obowiązująca linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnych krawędzi elewacji, wysokość budynku i geometria dachu - pozostaną bez zmian. Tak przynajmniej wynika z niekwestionowanych przez Kolegium ustaleń części tekstowej Analizy z [...] maja 2019 r.(karta nienumerowana). Zgodzić też należy się z Kolegium, że "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej winna wskazywać precyzyjnie wszystkie działki podlegające analizie". W okolicznościach badanej sprawy jednak Kolegium nie kwestionuje, że wniosek inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania (z przebudową - która jednak nie spowoduje zmiany parametrów istniejącego budynku). Co więcej, jak wynika z części tekstowej analizy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Miasta [...] nie ulega również wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa - usługi oświaty (...). W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnego z częścią usługową, na usługową w całości, a świadczone usługi mają obejmować: prowadzenie szkoły językowej, zajęcia pozalekcyjne, przedszkole. Podkreślić przy tym trzeba, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło kategorycznie, że "w obszarze analizowanym i na działkach objętych analizą znajdują się budynki o podobnej, a nawet identycznej funkcji" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że "analizie nie poddano wszystkich działek". Kolegium jednak ani nie wskazało, które konkretnie działki winny zostać objęte analizą a nie zostały nią objęte, ani nie dokonało oceny jaki (czy w ogóle) uchybienie to ma wpływ na wynik badanej sprawy, zważywszy na konkretne okoliczności tej sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że "analizie nie poddano wszystkich działek". Kolegium jednak ani nie wskazało organowi I instancji, które konkretnie działki winny zostać objęte analizą a nie zostały nią objęte, ani nie dokonało oceny jaki (i czy w ogóle) uchybienie to ma wpływ na wynik - badanej - sprawy, zważywszy na konkretne jej okoliczności i fakt, że Kolegium przesądziło, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o identycznej funkcji, a jednocześnie wszystkie parametry istniejącego budynku mają pozostać bez zmian. W kontekście rozbieżnościami pomiędzy analizą z 2017 r., a ponowną analizą sporządzoną w 2019 r. należy wskazać, że jakkolwiek Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak wyjaśnienia rozbieżności, to z akt sprawy nie wynika aby organ II instancji zwracał się o ich wyjaśnienie do Burmistrza Miasta [...], ani aby sam podejmował jakiekolwiek działania w celu wyjaśnienia odmiennych ustaleń w analizie z 2019 r. Sąd przyznaje, że argumenty Kolegium przemawiające za uchyleniem decyzji Burmistrza Miasta [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie są zupełnie pozbawione racji. Zgodzić się należy - ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania - że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona rozbieżność stanowisk pomiędzy Prezydentem Miasta [...], który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które po raz drugi już jego decyzję uchyla sugerując w sposób niedwuznaczny, że warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej należało ustalić. Na tę okoliczność jasno wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. wskazując, że organ który rozpoznaje sprawę podobną powinien wyjaśnić stronie dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. Te wskazania Kolegium przedstawiono w powiązaniu z obowiązkiem odniesienia się do decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze z przeznaczeniem na funkcje związaną z oświatą - przedszkole - na działce nr [...] oraz fragment działki nr [...] położona w [...] przy ul. [...]. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu fakt, że analiza urbanistyczna (zresztą druga z kolei sporządzona w sprawie) zdaniem Kolegium dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Prezydentowi i nie może posiłkować się art. 136 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza - w skrajnych przypadkach - nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Sąd raz jeszcze podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...] marca 2017 r. Do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnych rozstrzygnięć Prezydenta i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie prawie 3 lat (na dzień orzekania przez Sąd) inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z mieszkalnego z częścią usługową, na usługową związaną z oświatą w całości - przedszkole na działce nr [...] oraz części dz. nr [...] w [...] przy ul. [...]. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Prezydentowi Miasta [...] jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.