IV SA/Po 1151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku , Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.) Wójt Gminy K. (dalej Wójt albo organ I instancji), na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) w związku z uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2005 r., nr 48, poz. 1513, dalej uchwała z 28 lutego 2005 r.), w pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zapisanej w [...], stanowiącej przed podziałem działkę o nr ewid. [...] obręb G. o powierzchni [...] m2), wskutek podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2008 r.), po podziale stanowiącej działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Do uiszczenia powyżej wskazanej opłaty zobowiązany został właściciel nieruchomości, "D." Sp. z o.o., R., ul. W. P., [...] O. W. (dalej Strona, Odwołująca albo Skarżąca); w pkt 2 decyzji określony został termin oraz sposób uiszczenia opłaty; w pkt 3 Wójt zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Strona jako właściciel nieruchomości położonej w G., o nr ewid. [...], obręb G. o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...], wniosła o zatwierdzenie projektu podziału na [...] działek o nr ewid.: [...], o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m , nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m, nr [...] o pow. [...] m2. Podział został zatwierdzony decyzją z [...] sierpnia 2008 r., ostateczną w dniu [...] września 2008 r. Rada Gminy K. uchwałą z [...] lutego 2005 r. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30%. Celem określenia wartości wyżej opisanej nieruchomości przed (działka o powierzchni [...] m2) i po dokonaniu podziału geodezyjnego ([...] działek o powierzchni od [...] m do [...] m2, dwie działki mieszczące się w przedziale od [...] m2 do [...] m2 i jedna o powierzchni [...] m2 stanowiąca drogę wewnętrzną) sporządzony został operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej. Przed podziałem przedmiotowa nieruchomość składała się z jednej działki o nr ewid. [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi G. w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K., uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 37, z 1999 r., poz. 732) działka o nr ewid. [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniowo-usługową - /[...]/, z pasem zieleni od strony rowu. Wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła [...] zł, a po dokonaniu podziału [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy ze względu na różny charakter wydzielonych działek, osobno oszacował działki przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, osobno pod drogę wewnętrzną. W wyniku podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości w wysokości [...] zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do uwag Strony organ I instancji wskazał, że z informacji przekazanych przez Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o., będącą zarządcą sieci wodociągowej wynika, że inwestycja w sieć wodociągową w ul. R. w G. nie została zakończona (nie została odebrana) oraz nie została przekazana ani gminie, ani zarządcy sieci wodociągowej. Ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami położonymi w obrębie G., obszar analizy został rozszerzony na całą gminę. Mając na uwadze zróżnicowaną atrakcyjność poszczególnych miejscowości przyjętych do porównania, dla oszacowania wartości nieruchomości przyjęto cechę rynkową lokalizacja i zastosowano odpowiednią wagę. Położenie szacowanych działek, wg stanu po podziale, określono jako przeciętne (czyli najgorsze z całej próbki; (k. 64-69 akt Wójta). W odwołaniu z [...] maja 2011 r. Strona zakwestionowała dokonaną w operacie szacunkowym wycenę nieruchomości przed oraz po jej podziale, wskazując na konieczność przygotowania nowej wyceny. Odwołująca wskazała, że do nowo wydzielonych działek wykonywane są prace mające na celu doprowadzenie sieci wodociągowej. Koszty robót ponoszone są przez Odwołującą . Wynoszą one obecnie ponad [...] zł netto. W ocenie Odwołującej przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nieruchomościami nie są reprezentatywne. Ze względów lokalizacyjnych i komunikacyjnych, ceny transakcyjne nieruchomości położonych w P. i K., nawet o porównywalnej wielkości i przeznaczeniu, były i są znacznie wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości w G. lub okolicznych wsiach. Zdaniem Odwołującej, błędnie oszacowana została wartość działki przeznaczonej pod drogę. Winna ona zostać wyceniona zgodnie ze swym nowym przeznaczeniem, a nie w ten sam sposób, jak wartość działki, z której została ona wydzielona (k. 7-9 akt SKO). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu SKO zauważyło, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed jak i po podziale. Organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości (wielkość, możliwość zagospodarowania) i terenu na którym jest położona (otoczenie, sąsiedztwo, jakość dróg dojazdowych i dostęp do uzbrojenia). Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, że z informacji przekazanych przez Spółkę Z. U. K. Sp. z o.o., będącą zarządcą sieci wodociągowej wynika, że inwestycja prowadzona na koszt Odwołującej nie została zakończona (nie została odebrana), nie została przekazana ani gminie, ani zarządcy sieci wodociągowej. Tym samym nie można zaliczyć tych kosztów na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej, gdyż nie wiadomo czy urządzenie to zostało wybudowane prawidłowo a przede wszystkim czy będzie służyć mieszkańcom. Co się tyczy położenia nieruchomości przyjętych do porównań, to za dostateczne Kolegium uznało wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, który pismem z [...] kwietnia 2011 r. wyjaśnił, że w celu oszacowania działek powstałych w wyniku podziału w pierwszej kolejności przeanalizował transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) położonymi w obrębie G. Ze względu na brak transakcji, obszar analizy poszerzyła o sąsiednie obręby. Ilość transakcji w dalszym ciągu nie była wystarczająca, co skutkowało tym, że obszar analizy został rozszerzony na całą Gminę. Mając na uwadze zróżnicowaną atrakcyjność poszczególnych miejscowości przyjętych do porównań, dla oszacowania wartości nieruchomości przyjęto cechę rynkową lokalizacja i zastosowano odpowiednią wagę. Położenie szacowanych działek, wg stanu po podziale, określono jako przeciętne (czyli najgorsze z całej próbki). Przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości zostało zachowane kryterium porównywalności, a do próbki przyjęto transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianych, zarówno pod względem lokalizacji, stanu prawnego, przeznaczenia i powierzchni. Tym samym należy uznać przyjęte nieruchomości za podobne do nieruchomości wycenianej. Odnosząc się do wyceny działki nr [...] Kolegium podkreśliło, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, wartość tej działki nie uległa zmianie. Tym samym działka ta jest warta tyle samo po podziale, co przed nim (k. 14, 17-20 akt SKO). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] października 2011 r. Strona wniosła o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2011 r. Powyższym rozstrzygnięciom Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie trzyletniego terminu, bowiem ostateczna decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej winna zostać wydana przed upływem trzyletniego terminu. Decyzja o podziale nieruchomości została wydana dnia [...] sierpnia 2008 r., a stała się ostateczna z dniem [...] września 2008 r., a więc ostateczna decyzja SKO w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej winna być doręczona Skarżącej przed upływem trzyletniego terminu, podczas gdy została ona doręczona w dniu [...] września 2011 r., już po upływie trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust 1 ugn; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej, W uzasadnieniu Skarżąca opisując dotychczasowy przebieg postępowania zauważyła, że o ustaleniu opłaty adiacenckiej można mówić, gdy postępowanie administracyjne zakończone jest ostateczną decyzją naliczającą opłatę adiacencką. Tylko ostateczna decyzja stanowi podstawę wykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku uiszczenia należności pieniężnej o charakterze publicznoprawnym, gdyż taki charakter ma ta opłata oraz daje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niepodporządkowania się temu obowiązkowi. W przypadku opłaty, o której mowa w art. 98a ugn, mającej charakter w pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, przyjęto co do przedawnienia, bardziej rygorystyczne dla gminy rozwiązanie polegające na tym, że w terminie 3 lat od podziału opłata musi zostać ostatecznie ustalona. W niniejszej sprawie za ostateczną należy uznać decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2011 r. doręczoną w dniu [...] września 2011 roku, a wiec 10 dni po upływie trzyletniego terminu przedawnienia wynikającego z art. 98a ust. 1 ugn (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem była w niniejszym postępowaniu decyzja z [...] sierpnia 2011 r. i poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów administracji obu instancji w przedmiocie ustalenia oraz wymierzenia Skarżącej opłaty adiacenckiej z uwagi na dokonanie podziału należącej do Niej nieruchomości, położonej w G., na [...] działek. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był art. 98a ust. 1 ugn. W doktrynie wskazuje się, że owa opłata stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału nieruchomości, który zatwierdzany jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego jako organ rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" C.H. Beck 2009 r., s. 567 nb 1). Podstawowym warunkiem dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego jej podziału. Ponieważ stanowi on kategorię obiektywną, dokumentowany jest sporządzanym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym, zgodnie z przepisami ugn i rozporządzenia z 2004 r. Ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest tylko wówczas, jeżeli w dniu, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty (wyrok NSA z 19.01.2011 r., I OSK 401/10, Lex nr 746155). Ustalenie analizowanej opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter materialnoprawny. Po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego on dotyczy (wyrok 7 Sędziów NSA z 11.01.2010 r., I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji trafnie ustaliły występowanie wszystkich opisanych przesłanek uzasadniających wymierzenie Skarżącej opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości rynkowej nieruchomości Skarżącej przed, jak i po dokonaniu podziału, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (dla stanu przed podziałem) i metodę korygowania ceny średniej (dla stanu po podziale). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ten sposób w operacie szacunkowym dokonano porównania istniejącej przed podziałem działki nr [...] z trzema nieruchomościami położonymi w K. i W. Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. metoda korygowania ceny średniej polega na przyjęciu do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ten sposób rzeczoznawca majątkowy dokonał porównania nieruchomości utworzonych przez podział z dwunastoma nieruchomościami położonymi w P., Ch., W. i K.. Dla obu przyjętych przez rzeczoznawcę metod badawczych, istotnego znaczenia nabiera rozumienie pojęcia nieruchomości podobnej, która zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn winna być porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na jej wartość (wyrok NSA z 28.4.2011 r., I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA). Biegły dobierając do wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i działek powstałych w wyniku dokonanego podziału, nieruchomości podobne, kierował się ich lokalizacją, powierzchnią, istniejącym sąsiedztwem, utrudnieniami w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości i dojazdem. Dobierając odpowiednio wartości poszczególnych współczynników korygujących rzeczoznawca majątkowy w maksymalny możliwie sposób zniwelował różnice między istotnymi dla wyceny nieruchomości kryteriami. Należy w tym miejscu podkreślić, że podobieństwo nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn nie oznacza ich identyczności. Istniejące między poszczególnymi nieruchomościami różnice stanowią naturalny komponent procesu szacowania wartości nieruchomości. Nie powinny one jednak stanowić zaprzeczenia opisanej powyżej cechy podobieństwa. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach określania wartości powstałych po podziale działek nr [...], transakcji nieruchomościami położonych w P. nie wpłynęło w sposób negatywny na uzyskaną ich wartość szacunkową. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] kwietnia 2011 r. dostatecznie wyjaśnił, że z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, obszar analizy został rozszerzony do granic gminy K.. Mając na uwadze zróżnicowaną atrakcyjność poszczególnych miejscowości przyjętych do porównań, dla oszacowania wartości nieruchomości przyjęto cechę rynkową "lokalizacja" i zastosowano odpowiednią wagę (k. 64 akt Wójta). Położenie szacowanych działek wg stanu po podziale określono jako przeciętne. Poza tym, z zestawienia przyjętych do porównania transakcji nieruchomościami wynika, że ceny za 1 m2 nieruchomości położonych w P. nie odbiegają w ogóle albo też w sposób znaczący od cen nieruchomości w W. i K.. Zdaniem Sądu, analizowany operat został sporządzony w sposób logiczny, spójny, a działania matematyczne uwidocznione w operacie nie zawierają błędów. W odniesieniu do działki nr [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy zasadnie przyjął brak zmiany jej wartości z uwagi na nowe przeznaczenie. W ten sposób wydzielenie tej działki nie wpłynęło na ustalenie Skarżącej opłaty adiacenckiej. Za niezasadny należało ocenić zarzut Skarżącej dotyczący uchybienia przez Kolegium terminowi trzyletniemu o którym stanowi art. 98a ust. 1 ugn. Sąd podziela pogląd, że stosownie do art. 16 § 1 kpa decyzja zyskuje walor ostateczności wówczas, gdy nie wniesiono od niej odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i upłynął termin do jego wniesienia albo która została wydana na skutek wniesionego odwołania. W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, że decyzja zatwierdzająca podział działki o nr ewid. [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. stała się ostateczna dnia 3 września 2008 r. Natomiast decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie trzyletnim od dnia [...] września 2008 r. stała się ostateczna, ponieważ jako że została wydana przez organ II instancji, nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium zachowało zatem 3-letni termin o którym stanowi art. 98a ust. 1 ugn, ponieważ wydało decyzję przed dniem [...] września 2011 r. Bez znaczenia był dzień doręczenia decyzji Skarżącej. Jako niezasadny należało uznać zarzut Skarżącej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 107 §3 kpa. Organy obu instancji rozstrzygając sprawę administracyjną miały na uwadze słuszny interes Skarżącej, w sposób rzetelny przeprowadzając postępowanie dowodowe oraz zapewniając Skarżącej czynny w nim udział. Naruszenia swego interesu Skarżąca nie może upatrywać w samym jedynie skorzystaniu przez organ I instancji z przyznanego mu w art. 98a ust. 1 ugn uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270) oddalił skargę. MZ