I OSK 401/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Anna Lech, Jerzy Bujko (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1216/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w Warszawie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 1000 / tysiąc/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r., ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 193.517,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 33607 m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, stanowiącej przed podziałem działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz działek ewid. nr [...] z obrębu [...] , położonych przy ul. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do podziału działki doszło na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że zarówno w dniu, kiedy do obrotu prawnego weszła uchwała Rady Gminy Warszawa - Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. nr XX/284/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jak również gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości przedmiotowej stała się ostateczna, obowiązywał stan prawny przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. 27 października 2007 r. ustawodawca ograniczył maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej z 50% do 30% różnicy wartości nieruchomości. Pomimo powyższej nowelizacji, w ocenie Kolegium, zastosowanie będzie miała (w szczególności wskutek braku przepisów przejściowych) 50% stawka opłaty adiacenckiej, bowiem procentowa stawka w takiej wysokości obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, wykazana została w oparciu o sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 17 sierpnia 2008 r. i zaktualizowany na dzień 20 marca 2009 r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła skarżąca spółka. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że z przepisu art. 98 lit. a) ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n. - wynika konieczność uwzględnienia uchwały rady gminy zawierającej stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto wymagane jest w każdym przypadku zastosowanie uchwały, o której mowa w art. 98 lit. a) ust. 1 u.g.n. W przepisie tym w sposób jednoznaczny wskazano, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, chybione jest stanowisko organu odwoławczego co do skutków braku przepisów przejściowych w ustawie z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw w odniesieniu do uchwał podjętych przed wejściem w życie tej ustawy. Brak tych przepisów nie stwarza bowiem, w ocenie Sądu I instancji, podstawy do dalszego stosowania uchwał podjętych w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 98 ust. 4 u.g.n., a stanowi niewątpliwą przeszkodę do uwzględnienia uchwał określających stawkę procentową większą niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organy obu instancji wydały decyzję w oparciu o uchwałę Rady Gminy Warszawa - Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. wydaną na podstawie upoważnienia zawartego w art. 98 ust. 4 u.g.n. Przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK-A 2007/4/37) orzekł między innymi, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 u.g.n jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych w wymienionym okresie na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. Uchwały organów samorządowych, wydawane na podstawie ustaw szczególnych i w celu ich wykonania zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwały te, analogicznie jak rozporządzenia, muszą być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, a więc nie tylko z ustawą, na podstawie której uchwała została wydana, ale także innymi ustawami i Konstytucją. Jeżeli zatem przepis upoważniający do wydania uchwały zostanie uchylony w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to stwierdzona wadliwość przepisu ustawowego rozciąga się na wydany na jego podstawie akt wykonawczy i prowadzi do utraty mocy obowiązującej uchwały. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady Gminy Warszawa - Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. nie mogła być uwzględniona przy ustaleniu opłaty adiacenckiej nie tylko z powodu jej niezgodności z art. 98 lit. a) ust. 1 u.g.n, ale także z uwagi na wydanie tej uchwały na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 u.g.n., polegającą na przyjęciu, że przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej należy bezwględnie uwzględniać stawkę maksymalną tej opłaty - w wysokości 30% wartości nieruchomości - bez względu na okoliczność jaka wysokość opłaty adiacenckiej, ustalona w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Kolegium wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści zaskarżonego wyroku analiza treści przepisów art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sieropnia 1997 r. o gospodarce neiruchomościami w aktualnym brzmieniu (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 11) doprowadiła Sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku, iż niemożliwe jest obecnie, zgodnie z obowiązującym prawem, ustalenie opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości, niż to okreslił przepis art. 98a ust. 1 wymienionej ustawy, to jest w wysokości przekraczającej 30% róznicy wartości następującej w wyniku jej podziału. Do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wysokośc opłaty adiacenckiej mogła być ustalona w drodze uchwały rady gminy w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.Od czasu wejścia w życie nowelizacji tej ustawy, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r., wysokość stawki procentowej tej opłaty nie mogła przewyższać 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 98a ust.1). Oznacza to, że od dnia 22 października 2007 r. rady gminy nie mogą uchwalać wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości przekraczajacej 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Opłaty adiacenckie mogą jednak być ustalone w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało sie prawomocne (art. 98a ust. 2 zdanie 3 ustawy o.g.n.). Jednoczesnie dodany nowelą z 24 sierpnia 2007 r. przepis art. 98a 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przy takiej regulacji prawnej powstaje problem według jakich stawek należy po dniu wejścia w życie nowelizacji z dnia 24 sierpnia 2007 r. ustalać opłatę adiacencką w sytuacji, gdy przed tą datą obowiązywała na tym terenie stawka przewyższająca 30%, przed datą 22 października 2007r. decyzja zatwierdzająca podział stała sie ostateczna albo orzeczenie o podziale neiruchomości stało się prawomocne i decyzja ustalająca opłatę jest wymierzana w terminie trzyletnim wskazanym w art. 98a ust. 1 ustawy. Kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 790/09 i z dnia 9 wrzesnia 2010 r., I OSK 1493/09 (niepubl.). W pierwszym z nich Sąd stwierdził, że nowelizacja art. 98a nie spowodowała utraty mocy obowiązującej uchwał rad ustalających stawki procentowe w wysokosci do 50% różnicy wartości, bowiem nie następuje to automatycznie ani też nie przewidziały tego przepisy przejściowe ustawy nowelizującej. Mało tego – dodano do art. 98a ust. 1a jako przepis przejściowy, w którym przewidziano stosowanie stawek procentowych takich, jakie wynikały z uchwał obowiązujących w dniu, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W drugim ze wskazanych wyroków NSA również dopuszczając stosowanie stawki do 50% zmiany wartości nieruchomości po wejściu w życie noweli z 24 sierpnia 2007 r. zwrócił uwagę na to, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 (Dz. U. Nr 69, poz. 468) podmiot może ponosić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Za ich przyjęciem przemawia dodatkowy argument w postaci zasady równości podmiotów, którym są wymierzane opłaty adiacenckie w okresie 3 lat od spełnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 ustawy. Równość ta wymaga, by podmioty znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej miały wymierzane opłaty według takich samych zasad bez względu na to, czy wymiar tych opłat następuje jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 24 sierpnia 2007 r., czy już po tej dacie. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzucila naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwą wykładnię zawartych w nim przepisów. Niezasadny jest też wniosek Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, stwierdzającego niezgodność z przepisami Konstytucji RP art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; nastąpiła utrata mocy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego przepisu. Istotą postępowania zakończonego wymienionym wyrokiem było to, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości i do tego problemu nawiązuje uchwała Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował natomiast, co do zasady, upoważnienia organów samorządu terytorialnego do ustalania – w ramach ograniczonych przepisami ustawy – wysokości stawek procentowych do ustalania opłaty adiacenckiej. Stwierdzenie zasadności zarzutu skargi kasacyjnej skutkuje jej uwzględnieniem na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien ponownie ustosunkować się do zarzutów skargi oraz ocenić, czy ustalenie kwestionowanej opłaty było zgodne z obowiązującymi przepisami. Dlatego orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.