I OSK 1493/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. i E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 918/08 w sprawie ze skargi R. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 918/08 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 2, art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – wersja obowiązująca w dacie wydania orzeczenia w I instancji; dalej u.g.n.), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Rumi z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 27 150 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny - na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z [...] marca 2007 r. stała się ostateczna 23 marca 2007 r. W tym dniu nie obowiązywała jeszcze uchwała nr XIX/140/2007 Rady Miejskiej Rumi z 29 listopada 2007 r. w sprawie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, na którą organ pierwszej instancji powołał się w zaskarżonej decyzji. Uchwała ta weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2008 r. Natomiast w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział obowiązywała uchwała nr XXI/205/2000 Rady Miejskiej Rumi z 30 marca 2000 r. Organ Gminy powinien był zastosować stawkę opłaty adiacenckiej wynikającą z powyższej uchwały, czego nie uczyniwszy naruszył art. 98a ust. 1 u.g.n. Nadto, organ odwoławczy uznał, że nie może w kwestiach dowodowych oprzeć się na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym z 23 kwietnia 2007 r. ze względu na upływ terminu jego ważności i brak potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Skargę na powyższą decyzją złożyli R. i E. D. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono przyjęcie w zaskarżonej decyzji interpretacji prawnej niekorzystnej dla skarżących pomimo wniesienia przez nich odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za bezzasadną stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił m.in. przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących obejmująca działkę nr [...] została podzielona na 10 nieruchomości. Podział ten był dokonany na mocy decyzji z [...] marca 2007 r., która stała się ostateczna 23 marca 2007 r. Tymczasem organ administracji do ustalenia opłaty adiacenckiej zastosował stawkę ustaloną w uchwale Nr XIX/140/2007 Rady Miejskiej w Rumi z 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Pomorskiego z 2008 r., nr 21, poz. 577). Uchwała ta została opublikowana 19 marca 2008 r., a weszła w życie 3 kwietnia 2008 r. Z prostego zestawienia daty dokonania ostatecznego podziału nieruchomości (23 marca 2007 r.) i daty podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej (29 listopada 2007 r.) wynika, że ustalenie opłaty przy zastosowaniu tej uchwały, dokonane było z naruszeniem art. 98a ust. 1a u.g.n. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku - na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 (Dz.U. Nr 96, poz. 468) - że opłata adiacencka stanowi daninę publiczną uiszczaną przez właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w razie zajścia określonych zdarzeń powodujących wzrost wartości nieruchomości bez udziału wymienionych osób. Opłata ta należy do dopłat, tj. danin publicznych stanowiących formę partycypacji użytkowników w kosztach inwestycji publicznych. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2007 r., I OSK 674/06 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) przyjmując, że publicznoprawny charakter opłaty adiacenckiej, która ustalana jest przez organ podatkowy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oznacza, że w istocie stanowi ona daninę publiczną, objętą zakresem przedmiotowym ustawy z 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Do podstawowych zaś zasad prawa podatkowego należy m.in. zasada pewności prawa oraz zasada nieretroakcji oznaczająca zakaz obejmowania podatkiem zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Uchwała rady gminy, jak wskazano wyżej, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ma charakter normy powszechnie obowiązującej, jest więc aktem prawa miejscowego w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. To zaś oznacza, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego (ostateczny podział nieruchomości), stanowi o naruszeniu przedstawionych wyżej norm prawa, albowiem wymierzenie opłaty w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania takiego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały (zawartych w niej przepisów prawa miejscowego). Wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawa. Pozwala to zainteresowanym na podejmowanie decyzji odpowiadającej ich interesom, co do tego czy w ogóle dokonywać podziału (wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., I OSK 56/07; dostępny w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału przy uwzględnieniem stawki opłaty wynikającej z uchwały nieobowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji o podziale stanowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. Zasadność wymierzenia i wysokość takiej opłaty nie może być natomiast uzależniona od daty podjęcia przez organ decyzji o ustaleniu opłaty. Niezależnie zatem od daty wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką wysokość stawki procentowej tej opłaty nie może przekraczać stawki wynikającej z uchwały obowiązującej w dacie ostatecznego podziału (wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 756/07, LexPolonica nr 1994366, dostępny w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ponadto Sąd uznał, że w sytuacji rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., mocą którego uchylono decyzję organu pierwszej instancji i sprawę skierowano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie może dopuścić się naruszenia zakazu z art. 139 k.p.a. (zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego), gdyż zakaz ten wiąże się z kształtowaniem materialnoprawnej sytuacji strony. Przy decyzjach kasacyjnych z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcie praw i obowiązków materialnoprawnych strony nastąpi przed organem pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych – por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 nr 3. poz. 79. Skargą kasacyjną z 25 czerwca 2009 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, a to art. 98a ust 1 w zw. z art. 98a ust. la u.g.n. w zw. z art. 2, 168, 217 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP. Na powyższej podstawie wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, względnie o pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zasadniczym zagadnieniem prawnym przedmiotowej sprawy jest stosowanie art. 98a ust. la u.g.n. w sytuacji, gdy realizacja tej normy prowadzi do naruszenia stanu prawnego orzeczonego przepisem art. 98a ust. 1 u.g.n., który to przepis ustala ustawową stawkę maksymalną nie przekraczającą 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W dacie orzekania o wysokości opłaty organ I instancji zastosował stawkę podwójnie aktualną z punktu widzenia podstawy prawnej: 1) maksymalną stawkę ustawową opłaty obowiązującą w dniu orzekania, tj. 30%, 2) aktualną normę prawa miejscowego realizującą kompetencje ustawową tj. uchwałę Rady M. Rumi nr XIX/140/2007 z 29 listopada 2007 r. adaptującą prawo miejscowe do wymogów ustawowych wynikających z art. 98a ust. 1 u.g.n. Pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku nie uwzględnia bezwzględnie obowiązującej normy art. 98a ust. 1 u.g.n., a zgodnie z art. 2, 168, 217 Konstytucji RP, takie stosowanie prawa nie znajduje oparcia w 184 Konstytucji szczególnie w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ustalającej szczególną ochronę prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, związany z zastosowaniem niewłaściwej stawki procentowej, to jest innej niż w dacie orzekania o wysokości opłaty przez Prezydenta Miasta Rumi, jest chybiony. Opłata adiacencka wywoływała dyskusje od samego wejścia w życia ustawy o gospodarstwie nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć rozbieżności w kwestii określenia, czy wysokość opłaty adiacenckiej zależy od stawki obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, czy też zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu ustalenia opłaty. Od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, Dz. U. Nr 69, poz. 468, nastąpiło ujednolicenie stanowiska w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w odniesieniu do przepisu art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił, że "w myśl ustalonego orzecznictwa, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych." Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, że podmiot może ponosić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Uwagi Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły art. 98 ust. 4 u.g.n., ale ze względu na analogiczną treść art. 98a ust. 1 (dwa pierwsze zdania), pozostają aktualne w związku z rozpoznawaną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawą. Podsumowując, zmiana treści stosownego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami – obecnie art. 98a ust. 1, a w szczególności zmiana wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z 50% różnicy wartości nieruchomości na 30%, nie zmieniają faktu, że w momencie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (23 marca 2007 r.), wnoszący skargę kasacyjną powinni mieć świadomość, w jakiej wysokości mogą zostać nałożone na nich opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponieważ podjęcie uchwały przez radę gminy stanowi warunek konieczny ustalenia opłaty adiacenckiej, przy jej ustaleniu należało zastosować przepisy uchwały Rady Miejskiej Rumi z 30 marca 2000 r. nr XXI/205/2000 ustalającej omawianą opłatę w wysokości 50% różnicy między wartością nieruchomości przed i po podziale, zamiast przepisów uchwały Rady Miejskiej Rumi z 29 listopada 2007 r. nr XIX/140/2007. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.