IV SA/Po 1159/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi B.P. na czynności Wójta Gminy S. L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy oddala skargę Wnioskiem z dnia 20 maja 2013 r. B. P. zwróciła się do Komisji Mieszkaniowej Rady Gminy S. L. – o przyznanie mieszkania komunalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego w związku z trudną sytuacją rodzinną i mieszkaniową. Wnioskodawczyni wskazała, iż od wielu lat jest mieszkanką Gminy, w roku 2010 rozwiodła się z ojcem Jej trzech córek. Obecnie przechodzą one trudny etap w swoim życiu. Dotyczy to między innymi zmiany szkoły, egzaminów, nowych kontaktów. Po rozwodzie przydzielono im możliwość korzystania z dwóch pokoi, łazienki i kuchni w nieruchomości należącej do byłego męża i jego rodziny. Na przydzielonej części mieszkają cztery osoby, każda obecnie na innym etapie życiowym. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż trudna sytuacja domowa w coraz głębszym stopniu odbija się negatywnie na zdrowiu psychicznym jej córek. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. L. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] wyjaśnił, że zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. L. z dnia [...] marca 2010r. (z późn. zmianami) nie zawiera się umów najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy z osobami posiadającymi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego, jego części lub współwłasności lokalu albo domu. Dodatkowo zgodnie z ww. uchwałą powierzchnia pokoi dotychczas zajmowanego lokalu przypadająca na członka gospodarstwa domowego nie może przekroczyć 5 m². W związku z faktem, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. uregulowano Wnioskodawczyni sposób korzystania z mieszkania, jak również w związku z faktem przekroczenia 5 m² na osobę wniosek z 20 maja 2013 r. został rozpatrzony negatywnie. Nadto organ wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn.zm.) oraz Uchwałą z dnia 25 marca 2010 r. Komisja Mieszkaniowa sporządziła projekt listy osób oczekujących na mieszkanie na rok 2013/2014. Zgodnie z §11 ust. 11 Uchwały Rady Gminy S. L. projekt ww. listy zostanie podany do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie go na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy S. L. do dnia 30 września 2013r. Pismem z dnia 25 września 2013 r. B.P. wezwała Wójta Gminy S. L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie przyznania Jej lokalu z zasobów gminy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Organ w piśmie z dnia 16 października 2013 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie nie umieszczenia B. P.na liście osób oczekujących na lokal socjalny na rok 2013/2014. W uzasadnieniu wskazano, że Komisja Mieszkaniowa powołana zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy S. L. z dnia [...] lutego 2012 r. , na posiedzeniu dnia 25-07-2013 r., odmownie rozpatrzyła wniosek o przyznanie lokalu socjalnego. Komisja wskazała, że z treści wniosku wynika, że Wnioskodawczyni posiada, zgodnie z pkt 4 prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P., [...] Wydział Cywilny (z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...]) uprawnienie do korzystania z mieszkania położonego w S. L., ul. P. [...], zatem nie spełnia kryteriów określonych uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. L.z dnia [...] marca 2010 r. Powołując się na cyt. uchwałę, a w szczególności § 4 ust. 2 wskazano, że o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego mogą ubiegać się osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Wójt wskazał, iż wniosek B. P. o umieszczenie na liście oczekujących na lokal socjalny, nie może być rozpatrywany do czasu wykazania i udokumentowania utraty przez Nią tytułu prawnego do lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła B. P. Zaskarżonemu aktowi Wójta Gminy S. L. zarzuciła naruszenie § 4 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy S. L. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. L. przez nieprawidłową wykładnię. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu Wójta Gminy S. L., bądź stwierdzenie, że został wydany z naruszeniem prawa, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 147 § 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym o jego uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca wskazała, iż ubiega się o przyznanie lokalu socjalnego z zasobu Gminy S. L., jednak Komisja Mieszkaniowa wielokrotnie negatywnie opiniowała jej wniosek w tym zakresie, konsekwencją czego była odmowa Wójta Gminy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Zdaniem Skarżącej wbrew twierdzeniom Wójta Gminy S. L. uprawnienie do korzystania z mieszkania położonego w S. L.przy ul. P. [...] orzeczone w wyroku rozwodowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie stanowi tytułu prawnego do tego lokalu. Nieruchomość ta stanowi wyłączną własność Jej byłego męża. W orzecznictwie sądów, jak również poglądach doktryny prawa, utrwalone jest stanowisko, że małżonek na podstawie rozstrzygnięcia o sposobie korzystania ze wspólnie zajmowanego mieszkania, wydanego na podstawie art. 58 § 2 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, nie uzyskuje prawa do lokalu, lecz jedynie faktyczną możliwość tymczasowego zamieszkiwania w tym lokalu w określony sposób, a w konsekwencji nie może podnieść zarzutu hamującego powództwo eksmisyjne z art. 222 § 1 in fine k.c. (Komentarz do art.58 KRO, G. Jędrzejek). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi B.P.jest pismo Wójta Gminy S. L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie umieszczenia skarżącej na liście osób kwalifikujących się do przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czy na taki akt organu administracyjnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, przy czym - po myśli art. 4 ust. 4 ustawy - gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto w sprawie należy również powołać się na art. 21 ust. 3 pkt 5, ustawy, który rozwija określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Po jego myśli, zasady te winny obejmować także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego tak określonego przedmiotu zaskarżenia celowym jest odwołanie się do uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OPS 4/08 (opubl. ONSA i WSA 2008/6/90), w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżony akt Wójta Gminy S. L. z [...] 08.2013 r. należało uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli przez sądy administracyjne, na który służy skarga. Przechodząc zatem do kontroli zasadności odmowy realizacji wniosku skarżącej należy w pierwszej kolejności wskazać, że na mocy upoważnienia ustawowego Rada Gminy S. L. podjęła w dniu [...] marca 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. L.(zmienioną uchwałą z [...] czerwca 2012 r. Nr [...]). Organ odmawiając skarżącej udzielenia pomocy mieszkaniowej jako podstawę prawną swojego stanowiska powołał § 4 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 6 ww. uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały nie zawiera się umów najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy z osobami posiadającymi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego, jego części lub współwłasności lokalu albo domu. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 uchwały o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego mogą ubiegać się osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. W przypadkach uzasadnionych szczególnymi warunkami społecznymi lub zdrowotnymi Wójt po zasięgnięciu opinii Komisji Mieszkaniowej, zwanej dalej "Komisją", może zawrzeć umowę najmu z innym najemcą, niż to określono w ust. 2 (§ 4 ust.3) Przez osobę lub rodzinę nie mającą zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, należy rozumieć osobę lub rodzinę nie mającą tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego i zamieszkującą w warunkach, gdzie na jednego członka gospodarstwa domowego przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi lub lokalu, który nie spełnia wymogów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w rozumieniu odrębnych przepisów, a w stosunku do gospodarstwa jednoosobowego 10 m2 (§ 3 pkt 6 uchwały). W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w P., [...] Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] uregulowano w pkt 4 sposób korzystania z mieszkania, które strony wspólnie zajmują w ten sposób, że Skarżąca wraz z córkami ma prawo do wyłącznego korzystania z 2 pokoi o pow. 20,5 m² i 15 m² oraz łazienki położonych na piętrze. Z pozostałych pomieszczeń nieprzeznaczonych do wyłącznego korzystania przez byłego męża, strony mogą korzystać wspólnie. Istota sporu dotyczy okoliczności, czy prawo do wyłącznego korzystania z części mieszkania określonego w wyroku rozwodowym stanowi "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub jego części", w rozumieniu § 1 pkt 3 ww. uchwały . Pojęcie "tytułu prawnego do lokalu" nie zostało zdefiniowane w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może wywodzić się zarówno z prawa rzeczowego (własność, użytkowanie wieczyste) jak również mieć charakter obligacyjny wynikający z umowy (umowa najmu, dzierżawy, użyczenia, inne umowy). Wyjaśnienia tego pojęcia szukać zatem należy na gruncie orzecznictwa oraz doktryny. Definicję tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego można sformułować w sposób następujący - jest to pisemne lub ustne oświadczenie woli, jednostronne lub w formie umowy stron, albo orzeczenie lub decyzja właściwego sądu lub organu, z którego wynika dla danej osoby możliwość korzystania z lokalu, czy też rozporządzania nim. Zgodnie z art. 58 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2012.788 j.t.- dalej "k.r.o.) "Jeżeli małżonkowie zajmują wspólne mieszkanie, sąd w wyroku rozwodowym orzeka także o sposobie korzystania z tego mieszkania przez czas wspólnego w nim zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków". Stosownie zaś do art. 281 zd. pierwsze k.r.o. "Jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny". W wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. V CSK 185/05 Sąd Najwyższy, wskazał, że małżonek, którego prawo do korzystania z mieszkania wynika z art. 28¹ zdanie pierwsze k.r.o., jest lokatorem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianami kodeksu cywilnego". Art. 2 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy stanowi natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o: lokatorze - należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności; W świetle poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu powyższego wyroku SN, który skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, należy stwierdzić, że skarżącej, jako lokatorowi, przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji Skarżąca nie spełnia warunków umożliwiających umieszczenie jej na liście osób kwalifikujących się do przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy stosownie do treści uchwały z [...] marca 2010 r. Skarżąca nie wykazała również by zachodziły przesłanki wynikające z § 4 ust. 3 uchwały. Reasumując Sąd podzielił stanowisko organu jako zgodne z prawem. Pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji w jakiej znajdują się Skarżąca i jej córki, organ nie miał podstaw do przyznania wnioskowanej formy pomocy. Mając na uwadze powyższe okoliczności , Sąd działając na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.