IV SA/Po 1174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2014 r. sprawy ze skargi PKP P. L. K. S. A. Zakładu Linii Kolejowych w O. W. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. na rzecz PKP P. L. K. S. A. Zakładu Linii Kolejowych w O. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej Komendant WSP) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.), art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm.), § 38 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r., nr 109, poz. 719) po rozpatrzeniu odwołania PKP PLK S.A. Z. L. K. w O. W. ul. W., [...] O. W. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej Komendant PSP) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W pkr 2 Komendant WSP nakazał PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w O. W. wykonanie pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych: 1) linia numer 14 Ł. K. – T. na kilometrach: od [...] do [...] strona lewa, od [...] do [...] strona lewa, od [...] do [...] strona prawa, od [...] do [...] strona lewa, od [...] do [...] strona prawa, od [...] do [...] strona lewa, od [...] do [...] strona prawa, od [...] do [...] strona lewa, 2) linia numer 281 O. – Ch. na kilometrach od [...] do [...] strona prawa, z terminem wykonania do dnia [...] września 2011 roku i zapewnienie ich użyteczności przez cały rok. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.) Komendant PSP działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej upea) w związku z uchylaniem się wykonania obowiązków określonych w pkt 2 decyzji z [...] sierpnia 2011 r. nałożył na PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w O. W. (dalej zobowiązany) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł, jednocześnie wzywając do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym w terminie 21 dni od daty doręczenia tego postanowienia oraz do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł w wyznaczonym terminie na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu Komendant PSP wyjaśnił, że dnia [...] czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą wykonania decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Podczas kontroli stwierdzono, że ww. obowiązki nie zostały wykonanie. W związku z tym Komendant PSP wydał upomnienie doręczone zobowiązanemu w dniu 1 lipca 2013 r. Dnia [...] sierpnia 2013 r. przeprowadzono ponownie czynności sprawdzające dotyczące wykonania decyzji z [...] sierpnia 2011 r. stwierdzając, że nałożony obowiązek nie został zrealizowany. Dnia [...] sierpnia zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Komendant PSP wystawił tytuł wykonawczy stosowany przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W zażaleniu z [...] sierpnia 2013 r. zobowiązany zaskarżył postanowienie z 19 sierpnia 2013 r. w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o wstrzymanie jego wykonania. Zobowiązany podkreślił, że pasy przeciwpożarowe znajdujące się w sąsiedztwie linii kolejowych wymienionych w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. zostały wykonane prawidłowo i bez usterek. Poza tym, zgodnie z zapisami w protokole odbioru robót spisanym w dniu [...] czerwca 2013 r. pasy przeciwpożarowe w kilometrach od [...] do [...] strona lewa linii kolejowej nr 14 Ł. K. – T. nie zostały wykonane z uwagi na zalanie terenu wodą. Ustalono nowy termin realizacji prac do dnia [...] czerwca 2013 r. przy sprzyjających warunkach. Robót tych do dnia [...] sierpnia 2013 roku nie wykonano z powodu podmokłego terenu uniemożliwiającego wjazd sprzętu. Postanowieniem z [...] września 2013 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z [...] września 2013 r.), Komendant WSP utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem Komendanta WSP, przedłożona wraz z zażaleniem dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli sprawdzających potwierdza, że pasy przeciwpożarowe nie zostały wykonane bądź nie były utrzymywane w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r., nr 109, poz. 719), lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Stąd też niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na tych odcinkach. Nałożona grzywna w wysokości 5 000 zł. nie jest kwotą wygórowaną w stosunku do powstałych uchybień. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 utk zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Komenda Powiatowa PSP potwierdziła, że teren przy linii kolejowej nr [...] Ł. K. – T. w kilometrach od [...] do [...] strona lewa jest zalany wodą, która uniemożliwia wjazd sprzętu. Powyższe zalanie spowodowane jest niedrożnym przepustem na rowie przy w/w linii kolejowej. W zakresie podmiotu zobowiązanego do udrożnienia tego przepustu trwa spór pomiędzy Nadleśnictwem K. a zobowiązanym. Na podstawie otrzymanego pisma do wiadomości KP PSP w K. z Nadleśnictwa K. z dnia [...] lipca 2013 r. wynika, że Nadleśnictwo dwukrotnie zwracało się do zobowiązanego wzywając do udrożnienia tego przepustu. W zażaleniu nie wykazano, że zalanie ww. pasa przeciwpożarowego przy linii kolejowej nr 14 Ł. K. – T. w kilometrach od [...] do [...] strona lewa nastąpiło z przyczyn niezależnych od zobowiązanego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skardze z [...] października 2013 r. zobowiązany zaskarżył postanowienie z 30 września 2013 r. w całości, zarzucając Komendantowi WSP błędne ustalenie stanu faktycznego a w konsekwencji błędną kwalifikację prawną, wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem zobowiązanego decyzja z [...] sierpnia 2011 r. nakazująca wykonanie pasów przeciwpożarowych na terenie Leśnictwa Kuklinów i Leśnictwa R. została wykonana. Zastrzeżenia Komendanta PSP dotyczą utrzymania pasów przeciwpożarowych, co nie jest jednoznaczne z brakiem wykonania decyzji (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] listopada 2013 r., nr [...], Komendant WSP wniósł o jej oddalenie uznając przedstawione w skardze stanowisko zobowiązanego za niezasadne (k. 7-9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności podjęte w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, zainicjowanego wystawieniem przez Komendanta Powiatowego PSP w K. tytułu wykonawczego, w którym egzekwowany obowiązek określony został zgodnie z treścią pkt 2 decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Stosownie do art. 122 §1 upea, grzywna w celu przymuszenia nakładana jest przez organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 upea oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Elementy składowe tego postanowienia zostały wymienione w art. 122 §2 upea. Z kolei zgodnie z art. 122 §3 upea, zobowiązanemu przysługuje zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Mówiąc inaczej, w przypadku jednoczesnego doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jak i postanowienia o nałożeniu grzywny, przysługują jemu dwa odrębne środki prawne. W związku z doręczeniem tytułu wykonawczego zobowiązany w terminie 7 dni ma prawo do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które powinny każdorazowo zostać oparte na przesłankach wskazanych enumeratywnie w art. 33 §1 upea. Natomiast od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Nie ma przeszkód ku temu ażeby w jednym piśmie zobowiązany połączył wniesienie zarzutów oraz zażalenia. Zawsze decydujące znaczenie powinna odgrywać treść złożonego środka prawnego, a nie jego nazwa. O ile w drodze wniesienia zarzutów zobowiązany może zakwestionować zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o tyle składając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia kwestionuje jedynie samą czynność egzekucyjną polegającą na jej nałożeniu, a zatem wysokość grzywny oraz procesowy tryb i sposób jej nałożenia. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany, w podaniu z [...] sierpnia 2013 r. zatytułowanym "Zażalenie na postanowienie nr [...] (Nr [...]) Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. doręczone w dniu [...] sierpnia 2013 r." podkreślił wyraźnie, że pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie wymienionych odcinków linii kolejowych zostały należycie wykonane zarówno w 2012 r., jak i w 2013 r., przedkładając dokumentację na potwierdzenie sformułowanego stanowiska oraz zauważając, że odbioru zleconej usługi, tj. prawidłowości wykonania pasów przeciwpożarowych dokonał upoważniony przedstawiciel zamawiającego. Zażalenie to zostało wniesione w terminie otwartym zarówno do wniesienia tego środka prawnego, jak i zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Dlatego obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie, czy ze względu na treść wniesionego przez zobowiązanego podania w którym wskazał On na wykonanie dochodzonego obowiązku (zob. art. 33 §1 pkt 1 upea), w rzeczywistości nie został wniesiony zarzut. Tak samo wydając postanowienie z 30 września 2013 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia organ II instancji nie poświęcił uwagi zasadności oraz prawidłowości nałożenia samej grzywny, odnosząc się przede wszystkim do wykonalności obowiązku, co w tym trybie nie było możliwe. Potwierdzeniem tego, że zobowiązany w rzeczywistości zakwestionował wykonanie dochodzonego obowiązku jest treść wniesionej do tutejszego Sądu skargi w której po raz kolejny podkreślono należyte wykonanie pasów przeciwpożarowych, przedstawiając jednocześnie obszerny materiał dowodowy. Zarówno w zażaleniu z [...] sierpnia 2013 r., jak i w skardze do WSA zobowiązany nie podniósł jakiejkolwiek okoliczności dotyczącej sposobu oraz trybu nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Reasumując, organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistej woli zobowiązanego ani nie wyjaśniły charakteru prawnego Jego podania z [...] sierpnia 2013 r., naruszając tym samym art. 7, 8 i 9 kpa oraz art. 122 §3 upea, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, organ I instancji wymierzając grzywnę w kwocie [...] zł w ogóle nie poświęcił uwagi wyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się przy określeniu jej wysokości. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził jedynie, że wskazana kwota nie jest wygórowana w stosunku do zaistniałych uchybień, nie wyjaśniając w jakikolwiek sposób sformułowanego stanowiska. W ocenie Sądu, na organie egzekucyjnym spoczywa każdorazowo obowiązek uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, co powinno znajdować oparcie w zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w zw. z art. 135 ppsa uchylił postanowienie z 30 września 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z 19 sierpnia 2013 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien rozważyć charakter podania zobowiązanego z [...] sierpnia 2013 r., mając na uwadze zarówno wykładnię przepisów prawa dokonaną w niniejszym uzasadnieniu, jak i potrzebę ewentualnego wezwania zobowiązanego do dalszego sprecyzowania stanowiska co do charakteru prawnego tego podania po uprzednim Jego pouczeniu w trybie art. 9 kpa. W zależności od wyników tego ustalenia organ I instancji powinien podjąć dalsze czynności w sprawie. Z kolei decydując się na wymierzenie zobowiązanemu grzywny w celu przymuszenia należy każdorazowo wyjaśnić, dlaczego została ona wymierzona w takiej a nie innej wysokości i w jaki sposób wymierzona kwota przełoży się na wykonanie dochodzonego obowiązku. W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane. Oznacza to, że nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający postanowienie nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w skład której wszedł jedynie wpis od skargi o wysokości ustalonej w §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).