IV SA/Po 118/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi M.N. i S.N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2008 roku nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje adwokat A.R.-S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści)zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej . /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. i S.N, współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w Poznaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przyziemia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Poznaniu. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż w projekcie budowlanym pomieszczenia przyziemia budynku miały funkcje pomieszczeń pomocniczych, gospodarczych i technicznych. Na wniosek G. i M.S. (obecnych właścicieli nieruchomości) decyzją z dnia [...] grudnia 1984r. nr [...], Prezydent Miasta Poznania udzielił zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia w przyziemiu tego budynku na zakład magla elektrycznego bez zatrudniania siły najemnej. Uwzględniając więc fakt zaprzestania prowadzenia przez wnioskodawców magla elektrycznego i podjęcie w tych pomieszczeniach działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu krawieckiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż w obecnym stanie prawnym legalną funkcją tego pomieszczenia jest prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej bez możliwości zatrudniania pracowników o uciążliwości nie większej niż magiel. Mając więc na uwadze treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2006r., nr 156, poz. 118 ze zm.) zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania, jest podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał że podjęcie w tym pomieszczeniach przez H.W. działalności polegającej na prowadzeniu jednoosobowego zakładu krawieckiego nie stanowi samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a tym samym postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania wniesionego przez M. i S.N., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w dniu [...] czerwca 2008r. wydał decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, iż rozpoczęcie przez inwestora działalności polegającej na zmianie sposobu użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia stanowi samowolną zmianę sposobu użytkowania. W związku z powyższym zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zważyć, czy zmiana sposobu użytkowania powoduje zmianę warunków określonych w przepisie art. 71 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego, a jeśli tak to których. Rozważyć należało również, czy zmiana polega na przekwalifikowaniu charakteru działalności prowadzonej w budynku (z magla na zakład krawiecki). Organ odwoławczy wskazał przy tym na możliwość zwrócenia się do właściwych organów o wyrażenie stosownych opinii, czy zmiana prowadzonej działalności powoduje zmianę warunków ze względu np. na warunki pracy i hałas. Ponadto jako niezrozumiały uznano fakt pominięcia G. i M.S., będących właścicielami nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, co skutkuje wadą określoną w art. 145 §1 pkt 4 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w decyzji z dnia [...].10.2008r. nr [...], nie stwierdzając samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przyziemia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Poznaniu, ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w przedmiotowych pomieszczeniach nie nastąpiła zmiana warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno sanitarnych, ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego oraz wielkości lub układu obciążeń, nie korzystając przy tym z opinii właściwych organów. M. i S.N. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wnieśli odwołanie, w którym podnieśli brak wystąpienia o zmianę przeznaczenia budynku (poprzednio działający magiel prowadzony był przez inną osobę, która zakończyła działalność na długo przed zakładem krawieckim), pominięcie kwestii zwiększenia emisji hałasu i emisji pola eletromagnetycznego. Wnoszący odwołanie podnieśli również kwestię faktycznego rodzinnego charakteru zakładu krawieckiego z przekroczeniem deklarowanego czasu pracy do godz. 16 oraz zmiany norm bezpieczeństwa ppoż., na skutek magazynowania materiałów i gotowych wyrobów). W odwołaniu zarzucono również naruszenie przez organ I Instancji prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] stycznia 2009r. wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy rozważając czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku powodującej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (opinie Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w Poznaniu i Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Poznaniu), uznał iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Zmiana prowadzonej działalności z magla elektrycznego na zakład krawiecki nie jest również zdaniem organu odwoławczego odczuwalna dla otoczenia gdyż wiąże się pobytem klientów w obiekcie na podobnym poziomie. M. i S.N. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzut pozbawienia możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto skarżący podnieśli, iż zakład krawiecki prowadzony w sąsiednim budynku niej jest samodzielnym zakładem pracującym do godz. 16, gdyż pracuje tam kilka osób przez całą dobę a emitowany hałas uniemożliwia skarżącym nocny wypoczynek. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej jak i drugiej instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przyziemia budynku mieszkalnego położonego w Poznaniu przy ul [...] zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania. Organy pierwszej jak i drugiej instancji uznały bowiem, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe ustalenia oparto m.in. na pismach Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] i Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]. Zwrócić należy jednak uwagę, iż działanie mające na celu sprawdzenie czy zmiana prowadzonej działalności z magla elektrycznego na zakład krawiecki spowodowała zmianę warunków ze względu na warunki pracy i hałas, czy też warunki ochrony środowiska podjęte zostały dopiero przez organ odwoławczy a nie przez organ pierwszej instancji, pomimo tego, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wydając w dniu [...] czerwca 2008r. decyzję nr [...] nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, czego organ I instancji wbrew zaleceniom organu II instancji nie uczynił. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, polegające na uzyskaniu opinii w tym zakresie podjęte zostało dopiero przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] co w istotny sposób narusza zasadę wyrażoną w art. 15 kpa. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie nakazanym przez organ II instancji, nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob wyrok NSA z dnia 8 maja 2007r. sygn. akt I OSK 1859/06). Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, iż organy prowadzące postępowanie uznały za wyczerpujący materiał dowodowy opierający się (przy uwzględnieniu treści opinii WiOŚ i PIP, które nie zajęły stanowiska w sprawie) wyłącznie na sprzecznych oświadczeniach M. i S.N. oraz G. i M.S. (właścicieli budynku) i H.W. (córki właścicieli, prowadzącej działalność w budynku objętej przedmiotowym postępowaniem) bez przeprowadzenia konfrontacji z zeznaniami pozostałych sąsiadów (uczestników), przez co przekroczono granice swobodnej oceny dowodów. Trudno bowiem uznać za kompletny materiał dowody, który w jednoznaczny sposób nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności w tym zwiększonej emisji hałasu, godzin pracy zakładu (skarżący w trakcie postępowania konsekwentnie podnosili, iż zakład pracuje po godz. 16, również w nocy) oraz podniesionej w odwołaniu okoliczności emisji pola elektromagnetycznego. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie unormowanej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000r. sygn. akt V SA 948/00 LEX nr 50114). W przedmiotowej sprawie dotyczy to zbadania zaistnienia przesłanek zawartych w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W szczególności mieć należy na względzie podnoszone przez skarżących już na etapie postępowania odwoławczego (pominięte przez organ odwoławczy) zarzuty dotyczące zwiększonego narażenia na hałas i emisję szkodliwego pola elektromagnetycznego przez pracujące w zakładzie krawieckim przemysłowe maszyny do szycia oraz kwestię funkcjonowania zakładu poza deklarowanym czasem pracy w godz. 8 - 16. Zgodnie bowiem z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego uznać należy zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania powodujące skutki wymienione w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego (por. wyrok NSA sygn. akt II SA/Ka 1972/99, niepubl.). Pominięcie kwestii podniesionych przez skarżących, dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności, stanowi naruszenie zasad postępowania mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze zasadnym jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pozostałych uczestników postępowania, sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, na okoliczność zwiększonej emisji m.in. hałasu i godzin funkcjonowania zakładu. Powyższego należy dokonać z uwzględnieniem tego, iż niektórzy mogą być zainteresowanymi w określonym wyniku postępowania (I.W. świadcząca usługi na rzecz H.W. umowa o dzieło w aktach sprawy). Wskazać należy także iż z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom zapoznanie się z aktami sprawy w szczególności z uzyskanymi na etapie postępowania odwoławczego pismami Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008r. Nr rej [...] i Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ I instancji prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Takie działanie organu uchybia zasadzie informowania stron i czynnego udziału strony w postępowaniu. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Organy administracji publicznej obowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). Nadto zwrócić należy uwagę na fakt pominięcia w trakcie postępowania odwoławczego G. i M.S., co w oczywisty sposób narusza dyspozycję art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i powoduje wystąpienie kwalifikowanej wady postępowania, dającej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Bezspornym jest bowiem fakt posiadania przez właścicieli budynku statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w przyziemiu tego budynku. Na marginesie stwierdzić należy, iż zastanawiający jest fakt pominięcia praw G. i M.S. jako stron postępowania przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] wskazał m.in. na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji właścicieli budynku jako strony przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze liczbę i znaczenie występujących uchybień, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ppsa, orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 19 pkt 1, §18 ust. 1 pkt 1c i §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/M. Dybowski