IV SA/Po 118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak ( spr ) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. O., L. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z [...] października 2012r, nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz skarżących I. O. i L. O. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. L. O. zwrócił się do Starosty K. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i przywrócenie przebiegu granic i powierzchni działki [...] i [...] do stanu sprzed odnowy ewidencji rozpoczętej w 1978r, poprzez usunięcie rozbieżności w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic działek położonych w obrębie geodezyjnym miasto Ś., gmina Ś., oznaczonych numerami [...] i [...] z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami :[...], [...] oraz [...], w których użytek gruntowy został oznaczony w bazie ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" (tereny komunikacyjne – drogi). Wnioskodawcy została ujawniona bowiem okoliczność złożenia wniosku przez "X" spółka z o.o. do sądu powszechnego sprawy o zasiedzenie i obecnie przed Sądem Rejonowym w Koninie toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia części nieruchomości (części działki nr [...]). Starosta K. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie usunięcia rozbieżności w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic jak w złożonym wniosku do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Koninie w przedmiocie złożonego wniosku o zasiedzenie prawa własności części działki nr [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Starosta wskazał, że w takiej sytuacji rozstrzygniecie organu ewidencyjnego uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, postępowanie administracyjne należało z oczywistych względów zawiesić. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył L. O. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż w jego ocenie nie występuje żaden związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, tym bardziej że operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Zatem w sytuacji gdy ujawniono nieprawidłowości i wskazano na rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, organ winien podjąć działania zmierzające do doprowadzenia zgodności zapisów w ewidencji ze stanem faktycznym na dzień złożenia wniosku. Przyszłe zaś rozstrzygnięcie w zakresie zmian prawa własności (stwierdzenie zasiedzenia) nie może mieć wpływu na aktualną treść i zgodność zapisów w ewidencji gruntów. Tym samym zawisłość sprawy o zasiedzenie oraz wydane postanowienie nie może być uznane za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania orzeczenia sądowego w sprawie o zasiedzenie w wyniku którego stan prawny nieruchomości może ulec zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów. W następstwie rozpatrzenia wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Starosty. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że rozpatrzenie sprawy w postępowaniu ewidencyjnym zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Koninie, w zakresie nabycia prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr [...] w drodze zasiedzenia. Postępowanie w sprawie usunięcia rozbieżności w danych ewidencji gruntów i budynków jest w toku. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. O. i L. O. wnieśli o uchylenie wydanego postanowienia, zarzucili naruszenie przepisów postępowania art.7 i art.77 kpa. W uzasadnieniu skargi podnieśli te same okoliczności co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) (dalej p.g.k.) stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomast z urzędu – stosownie do § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, baza LEX nr 46214). Tryb zmian, o którym mowa w art.22 p.g.k., nie służy do kwestionowania, czy ustalania stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości ani też do podważania tytułów dokonanych w ewidencji wpisów (tak też wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011r., I OSK 955/10, Lex 1082825). A zatem ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów mogą dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (wyrok NSA z 29 września 2011r., I OSK 1596/10, Lex 1068442). Postępowanie aktualizacyjne, o którym mowa w § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji budynków i gruntów, prowadzone jest z urzędu, lecz o ile strony w toku tego postępowania zgłaszają określone wnioski dotyczące istotnych elementów podlegających uwidocznieniu w ewidencji, to rzeczą właściwych organów jest ich rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r., I OSK 331/11, Lex 1136688). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o nabycie prawa własności w drodze zasiedzenia, stanowi zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym organ zawieszając postępowanie w sprawie jest obowiązany ustalić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a pojawiającym się zagadnieniem prawnym, tj. ustalić czy ma ono charakter zagadnienia wstępnego. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Jak wskazano wcześniej operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy weryfikacja wniosku skarżącego wskazywała na rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającym z przedłożonych dokumentów, organ winien był podjąć działania zmierzające do doprowadzenia zgodności zapisów w ewidencji ze stanem faktycznym na dzień złożenia wniosku, bądź jeśli takie rozbieżności nie zachodziły wydać decyzję odmowną. Wynika z tego również, że przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności (stwierdzenie zasiedzenia ) nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów, tym samym zawisłość sprawy o zasiedzenie nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania orzeczenia sądowego w sprawie o zasiedzenie w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać kolejnych zmian w ewidencji gruntów. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik i orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ prowadzący postępowanie winien ocenić wniosek skarżącego i rozpoznać go merytorycznie w oparciu o obowiązujące przepisy w zakresie sposobu i trybu dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.