IV SA/Po 119/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Komunalnej w dniu 3.07.2024 r. wystosował do Wspólnota Mieszkaniowa (dalej jako: skarżąca) pismo (znak: [...]), w którym wskazał, że w związku z informacją otrzymaną od firmy odbierającej odpady komunalne z terenu nieruchomości pod adresem: P., ul. [...] wnosi o zmianę sposobu udostępniania do odbioru pojemników na odpady komunalne. W piśmie tym wyjaśniono, że powyższe podyktowane jest faktem lokalizacji Miejsca Gromadzenia Odpadów (dalej: MGO) w podziemnej hali garażowej ww. nieruchomości, czyli poniżej poziomu dojazdu środka transportującego odpady (śmieciarki). Droga, którą toczone były dotąd pojemniki (zjazd do garażu) nie pozwala na ich dalsze ręczne odbieranie w sposób swobodny oraz bezpieczny ze względu na nachylenie pochylni zjazdu, przekraczające dopuszczalne 8%. W związku z powyższym wskazano na konieczność zmiany lokalizacji trwałego ustawienia pojemników na odpady komunalne lub ich wystawianie w dniu odbioru odpadów do godziny 6:00 rano w miejscu, z którego taki odbiór będzie możliwy. Dalej podkreślono, że zgodnie z § 3 ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 11.05.2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P. "Właściciel nieruchomości wyznacza MGO na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi". W związku z powyższym poinformowano, że od 12.07.2024 r. wykonawca nadal będzie podjeżdżał pod ww. nieruchomość i podejmie próbę odbioru odpadów w dniach wskazanych w harmonogramie, jednak opróżnienie pojemników będzie zależało od tego czy będą one udostępnione w miejscu, z którego będzie możliwy ich swobodny odbiór na poziomie dojazdu pojazdu odbierającego odpady (śmieciarki). W piśmie wystosowano do skarżącej prośbę o możliwie pilne przekazanie informacji zwrotnej dot. miejsca, z którego mają być odbierane odpady, spełniającego wymogi Regulaminu. Od powyższego pisma skarżąca wywiodła odwołanie, w którym zarzuciła, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego, nie zebrał dowodów ani nie uzyskał stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do właściwej lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów. Pismem przewodnim z dnia 7.08.2023 r. (winno być 2024 r. – uw. Sądu) Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wskazał, iż nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie prowadzi ze Wspólnotą Mieszkaniową bieżącą korespondencję związaną z realizacją usługi odbioru odpadów komunalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO w P. lub Kolegium) postanowieniem z dnia 28.11.2024 r. wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że po złożeniu odwołania w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jest ono dopuszczalne, następnie czy zostało wniesione w terminie, a kolejno czy pochodzi od strony postępowania i czy nie ma braków formalnych. Dopiero po takiej weryfikacji można przystąpić do rozpoznania istoty sprawy objętej odwołaniem. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca indywidualną sprawę administracyjną. Pismo podpisane przez Kierownika Oddziału Obsługi Klienta w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta P. nie zostało wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako organu administracji publicznej. W ocenie SKO w P. słuszne jest stanowisko, że była to korespondencja dotycząca rozwiązywania bieżących problemów w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Powodem wystąpienia do skarżącej o wskazanie miejsca odbioru odpadów komunalnych przez samochód specjalistyczny jakim jest śmieciarka, był niski wjazd do garażu podziemnego, strome pochylenie wjazdu oraz brak informacji o przystosowaniu terenu parkingu do poruszania się po nim ciężkich samochodów specjalistycznych. Dalej uzasadniono, że odwołanie przysługuje tylko od decyzji administracyjnej, zaś pismo z dnia 3.07.2024 r. cech takich nie posiada. Organ II instancji uznał, że skoro nie istnieje przedmiot odwołania, to samo odwołanie należy ocenić jako niedopuszczalne, a w konsekwencji badanie dalszych kwestii, takich jak umocowanie osób wnoszących odwołanie i zachowanie terminu odwoławczego, stało się zbędne. Końcowo organ zaznaczył, że zasady gospodarki odpadami komunalnymi ujęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tylko w niewielkim zakresie regulowane są poprzez wydawanie decyzji, a poza tym do decyzji takich stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna Prezydenta Miasta P. z 03.07.2024, znak: [...], nie jest decyzją administracyjną w sytuacji, gdy zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie nie posiada uzasadnienia prawnego, ponieważ nie powołuje się na naruszenie jakichkolwiek przepisów prawa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że pismo z dnia 03.07.3034 r. jest decyzją, ponieważ zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej - Prezydent Miasta P., w imieniu którego działa Urząd Miasta P.. Zdaniem skarżącej nie jest przy tym istotne, czy wskazano w decyzji wydanie jej z upoważnienia Prezydenta Miasta P., kwestia umocowania pracownika urzędu gminy do wydania decyzji administracyjnej może mieć jedynie wpływ na jej ważność, ewentualnie na jego osobistą odpowiedzialność za przekroczenie uprawnień, ale nie na prawo jej adresata do złożenia odwołania, 2) datę wydania - 3.07.2024, 3) oznaczenie strony lub stron - Wspólnota Mieszkaniowa, 4) powołanie podstawy prawnej - § 3 ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 11.05.2021 R. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P. w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 5) rozstrzygnięcie - od dnia 12.07.2024 odpady komunalne nie będą odbierane z dotychczasowego MGO, 6) uzasadnienie faktyczne i prawne - odpady komunalne nie będą odbierane z dotychczasowego MGO z powodu niezgodności z ww. przepisami, 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania – zdaniem skarżącej nie jest to konieczny element decyzji administracyjnej, jego naruszenie wpływa jedynie na termin złożenia odwołania, 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji - podpis Kierownika Oddziału K. C.. Ponadto skarżąca wskazała, że prawo do sądu przysługuje co do każdej czynności władzy publicznej wpływającej na prawa i obowiązki podmiotów, nawet gdyby nie spełniała wszystkich formalnych kryteriów decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej kryteria te decyzja jednak spełnia. Decyzja administracyjna to władcze, jednostronne i skierowane na zewnątrz rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotów. W niniejszej sprawie - zdaniem skarżącej - Prezydent Miasta P. rozstrzygnął o zaprzestaniu odbierania przez gminę odpadów komunalnych z istniejącego miejsca gromadzenia odpadów Wspólnota Mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28.11.2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma Kierownika Oddziału Obsługi Klienta w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta P. z dnia 3.07.2024 r., znak: [...] Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy między innymi sytuacji, w której środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę niemającą legitymacji do jej wniesienia, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast przesłanką o charakterze przedmiotowym jest między innymi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja w której organ nie wydał decyzji administracyjnej, którą można kwestionować w drodze odwołania. Znaczenie w przedmiotowej sprawie mają również postanowienia załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 września 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P. (dalej jako Regulamin). Zgodnie z § 5 ust. 3 Regulaminu w przypadku nieruchomości, z których możliwy jest swobodny odbiór odpadów z MGO, właściciel nieruchomości zobowiązany jest zapewnić do niego dostęp dla pojazdu bądź pracowników odbiorcy odpadów komunalnych lub podmiotu uprawnionego. Zaznaczenia wymaga, że Regulamin został wydany na podstawie art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 888, zm. poz. 1648). W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pismo Urzędu Miasta P. Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 3.07.2024 r., znak: [...], stanowiło decyzję administracyjną. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem, czy skarżąca mogła skutecznie wnieść odwołanie w sprawie. W ocenie składu orzekającego zasadnie organ II instancji uznał, że pismo Urzędu Miasta P. Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 3.07.2024 r., znak: [...], nie stanowi decyzji administracyjnej. W istocie bowiem przedmiotowe pismo nie zawiera wszystkich elementów decyzji, które wyznacza art. 107 § 1 k.p.a. tj.: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Spośród elementów budowy decyzji wymienionych w art. 107 § 1 za konieczne i wystarczające do uznania działania administracji za decyzję przyjmuje się: oznaczenie organu, od którego oświadczenie to pochodzi, oznaczenie jego adresata, treść oświadczenia, które składa z zamiarem wywołania skutków prawnych (rozstrzygnięcie), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która je złożyła. Stwierdzenie, że konkretne działanie administracji spełnia te wymagania, pozwala oceniać je na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym, ale także poddać kontroli sądu administracyjnego. Dla zakwalifikowania działania administracji jako decyzji nie jest konieczne sporządzenie jej w formie dokumentu z taką nazwą nagłówkową (wyroki NSA: z 28.06.2022 r., I OSK 2377/21, LEX nr 3360541, oraz z 15.09.2021 r., II OSK 701/21, LEX nr 3408050; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 107). Decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu). Zgodnie z orzecznictwem sądowym brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Wydaje się jednak, że brak oznaczenia organu w części tzw. nagłówkowej decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej. Oznaczenie organu ma doniosłe znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 107.). Na kanwie niniejszej sprawy sporne pismo nie zostało wydane przez Prezydenta Miasta P., ani z jego upoważnienia. Pismo nadane przez Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Komunalnej podpisał Kierownik Oddziału Obsługi Klienta, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto, zdaniem Sądu, pismo to nie odnosi się do materii, która wymagałaby wydania decyzji. Jak już wyżej wskazano, z § 5 ust. 3 Regulaminu wynika, że w przypadku nieruchomości, z których możliwy jest swobodny odbiór odpadów z MGO, właściciel nieruchomości zobowiązany jest zapewnić do niego dostęp dla pojazdu bądź pracowników odbiorcy odpadów komunalnych lub podmiotu uprawnionego. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, stanowi prawo powszechnie obowiązujące na określonym obszarze - w tym wypadku na terenie miasta P.. Obowiązek zapewnienia przez właściciela nieruchomości dostępu dla pojazdu bądź pracowników odbiorcy odpadów komunalnych lub podmiotu uprawnionego w przypadku nieruchomości, z których możliwy jest swobodny odbiór odpadów z MGO, wynika wprost z § 5 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten jest przepisem obowiązującym powszechnie na terenie miasta P. i ma zastosowanie do wszystkich podmiotów w nim wskazanych - nie jest więc wymagane wydanie decyzji administracyjnej skierowanej do indywidualnego adresata i nakładającej obowiązek stosowania tego przepisu. Taki wniosek płynie również z analizy treści przedmiotowego pisma. Przede wszystkim jednak sporne pismo nie zawiera rozstrzygnięcia. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Termin "rozstrzygnięcie" obejmuje także decyzje w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 107). W doktrynie prawa wskazuje się, że rozstrzygnięciu należy nadać postać wypowiedzi o prawach i obowiązkach strony lub stron, sformułowanej po rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, cofnięciu uprawnienia, z którego korzystała, względnie o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sformułowano poglądy, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 107). Spornym pismem z dnia 3.07.2024 r. nie nałożono na skarżącą żadnych obowiązków, ani też nie udzielono uprawnień. W treści pisma zawarto sformułowania, takie jak: "Wydział Gospodarki Komunalnej (...) wnosi o zmianę sposobu udostępniania do odbioru pojemników na odpady komunalne", "W związku z powyższym konieczna będzie zmiana lokalizacji trwałego ustawienia pojemników na odpady komunalne (...)", "Przypominamy, że (...)"" Wydział informuje, że (...)", "Prosimy o możliwie pilne przekazanie informacji zwrotnej dot. miejsca, z którego mają być odbierane odpady, spełniającego wymogi Regulaminu (...)". Z analizy przedmiotowego pisma jednoznacznie wynika, że nie rozstrzyga ono o prawach i obowiązkach skarżącej, nie zawiera skierowanego do skarżącej nakazu lub zakazu określonego zachowania, a jedynie informuje o istniejących już i obowiązujących również skarżącą zasadach odbioru odpadów komunalnych i jednocześnie sygnalizuje istniejące problemy. W ocenie Sądu SKO zasadnie zakwalifikowało pismo z dnia 3.07.2024 r. jako informacyjne, a w konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne było złożenie odwołania od pisma, niebędącego decyzją administracyjną. Tym samym nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ponieważ niedopuszczalność odwołania wykluczała możliwość merytorycznego rozpoznania istoty sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.