II OSK 701/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/20 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie niewykonania w określonym terminie czynności wynikających z przepisów prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. II SAB/Rz 47/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie niewykonania w określonym terminie czynności wynikających z przepisów odrębnych, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 7 000 zł (pkt III.), zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV.). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 24 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M. K., E. K. i P. K. (na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], zwanego dalej "PINB"). Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że skarżące w dniu 26 sierpnia 2003 r. zwróciły się do PINB o wydanie decyzji w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) dotyczącej rozbudowy zakładu masarskiego na działce nr [...] w [...]u o pomieszczenia kotłowni, wędzarni i ubojni. Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, gdyż mimo upływu lat oraz wyznaczenia dodatkowego terminu sprawy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB"), do dnia wniesienia skargi nie wydał żadnej decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Skargi E. K. i P. K. zostały odrzucone odrębnym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r. II SAB/Rz 47/20 ze względu na brak interesu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że warunki formalne do wniesienia skargi zostały spełnione. Następnie podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy obiekcie "[...] - J. K., R. K., M. K., A. K. sp.j." zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] w [...]u przy ul. [...][...] zostało wszczęte wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2003 r. W dniu 15 października 2003 r. została przeprowadzona kontrola, a następnie zostali wezwani świadkowie (pismem z dnia 1 marca 2004 r.). Kolejno pismem z dnia 1 marca 2004 r. PINB poinformował skarżącą, że z uwagi na bezzasadność żądania zawartego we wniosku brak jest przesłanek do jego pozytywnego rozpatrzenia. Następnie wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. M. K. i U. W. wystąpiły do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie legalności usytuowania w odległości 4 m od posesji zabudowań zakładu mięsnego, który prowadzi uciążliwą działalność, w szczególności obiekt wędzarni, wybudowany bez pozwolenia. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że brak podstaw do zmiany stanowiska. Następnie Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż aktualnie są prowadzone dwa postępowania - jedno dotyczące legalności rozbudowy budynku [...], w zakresie obejmującym kotłownię z wędzarnią oraz przybudówkę z wejściem od strony ul. [...] o powierzchni zabudowy 1,20x1,72 = 2,06 m² zlokalizowaną przy południowym narożniku [...] (zawiadomienie z dnia 6 listopada 2018 r.), a drugie - dotyczące legalności przebudowy budynku [...]. Dokonując zestawienia przedstawienia zakresu przedmiotowego wniosków skarżącej z 2003 r. i 2005 r. z przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych po 2018 r., Sąd wskazał, że nasuwa się wniosek co do istnienia zbieżności przedmiotowej postępowania, w sprawie dotyczącej obiektu wędzarni, prowadzenia którego domagały się skarżące już 2003 r. Wówczas PINB nie miał wątpliwości co do legalności wykonanych robót budowlanych przy wędzarni, a nadto pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego nie zakończył go wydaniem decyzji administracyjnej, co wymaga przepis art. 104 k.p.a., tak merytorycznej, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Fakt prowadzenia postępowania administracyjnego przez PINB jest niezaprzeczalny, co w odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2020 r. przyznaje sam organ. Brak jest natomiast materiału dowodowego w aktach administracyjnych sprawy, czy postępowanie było prowadzone z urzędu, czy też z wniosku skarżących. Zdaniem Sądu, istotną kwestią dla oceny stanu bezczynności organu jest ilość zgłaszanych ponagleń przez skarżące i brak jakichkolwiek postępów procesowych w sprawie. Nadto Sąd zauważył, że zawartość akt administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę nie potwierdza stanowiska organu nadzoru budowlanego, że sprawa wymaga analizy obszernego materiału dowodowego. Wystąpienie z zapytaniem do Prezydenta Miasta [...] o ewentualne udzielone pozwolenia na budowę lub dokonane zgłoszenie robót budowlanych przez właścicieli [...], dopuszczenie jako dowodów w sprawie akt z wcześniej prowadzonych postępowań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (segregator z 2003 r.) mogło nastąpić niezwłocznie po wszczęciu postępowania z urzędu w dniu 6 listopada 2018 r. Podobnie należy ocenić wezwanie PINB z dnia 20 maja 2020 r. do udzielenia pisemnej odpowiedzi przez właścicieli [...]. Zdaniem Sądu, przedstawiony stan faktyczny oraz sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynikający z akt administracyjnych sprawy potwierdzają trafność stanowiska Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w ww. ponagleniach o bezczynności organu w prowadzeniu spraw, która nie istnieje "od 2028 r.", ale istnieje od 2003 r. PINB kategorycznie stwierdza, że załatwił sprawę legalności robót budowlanych w zakresie kotłowni z wędzarnią pismem z dnia 1 marca 2004 r., ale zapomina, że w takim samym zakresie jak żądała skarżąca w 2003 r. wszczął postępowanie z urzędu 6 listopada 2018 r. W ocenie Sądu, za okres bezczynności organu należy uwzględnić cały rok 2019 i 2020, a nadto ze względu na zbieżność przedmiotu postępowania aktualnie prowadzonego z postępowaniem z lat 2003 i 2004 wobec braku zakończenia postępowania stosowną decyzją administracyjną Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kilkuletni okres prowadzenia postępowania z brakiem właściwej oceny, co do załatwienia sprawy poprzez odwoływanie się organu w odpowiedzi na skargę do pisma z dnia 1 marca 2004 r., stało się powodem wymierzenia grzywny organowi z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kwocie 7 000 zł. Skargę kasacyjną wywiódł organ - PINB, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 i 1a, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art.104 i art.107 oraz art. 61a i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwana dalej ,"k.p.a.", polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący pozostawał w bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozpoznania wniosku uczestniczki z dnia 26 sierpnia 2003 r. o wszczęcie postępowania i wydania decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych i ich części posadowionych na działce nr [...] obr. [...] miasta [...] przy ulicy [...] oraz ponowionego wniosku z dnia 27 kwietnia 2005 r. w tym samym przedmiocie, gdy w rzeczywistości skarżący kasacyjnie rozpatrzył przedmiotowe sprawy wydając pisemne rozstrzygnięcia: – w dniu [...] marca 2004r. znak: [...], będące decyzją administracyjną oraz – w dniu [...] maja 2005 r. znak: [...], będące postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania; 2/ art.149 § 1 i 1a i art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. oraz art. 8 i 12 § 1 k.p.a. polegającym na błędnym uznanie, że wszczęte przez skarżącego z urzędu dnia 6 listopada 2018 r. postępowanie znak [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich rozstrzygnięciach nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, a w chwili wydania zaskarżonego wyroku przedmiotowe postępowanie zostało zakończone – w terminie wyznaczonym przez PWINB postanowieniem z dnia [...][...]lipca 2020 r. znak: [...]– wydaniem przez skarżącego postanowienia z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], co w konsekwencji powoduje, że zobowiązanie skarżącego kasacyjnie zawarte w pkt I. wyroku jest bezprzedmiotowe, a wymierzona w pkt lll. wyroku grzywna nie powinna mieć miejsca. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. postanowienia PINB z [...] września 2020 r. znak [...]oraz postanowienia organu II instancji z dnia [...] października 2020 r. znak [...], na potwierdzenie faktu zakończenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku [...] oraz utrzymania w mocy tego rozstrzygnięcia. Zaś pismem z dnia 25 maja 2021 r. organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...][...] na potwierdzenie faktu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie samowolnej rozbudowy budynku [...]. Jednocześnie PINB oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismami z dnia 8 czerwca 2021 r. i 5 września 2021 r. M. K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a. należało rozpoznać sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bezczynność organu nadzoru budowlanego w załatwieniu wniosku skarżącej wniesionego w dniu 26 sierpnia 2003 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o wydanie decyzji w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) dotyczącej rozbudowy zakładu masarskiego na działce nr [...] w [...] o pomieszczenia kotłowni, wędzarni i ubojni (tak żądanie określono w skardze do WSA w Rzeszowie). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej M. K. w tym zakresie i uznał, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] datuje się właśnie od 2003 r. Natomiast skoro w listopadzie 2018 r. wszczęto z urzędu dwa postępowania zbieżne z wnioskiem skarżącej z 2003 r. tj. pierwsze w sprawie legalności rozbudowy budynku [...] K. J., K. A. sp.j. na działce nr[...]obr. [...]położonej przy ul. [...][...] w [...]u w zakresie obejmującym kotłownię z wędzarnią oraz przybudówkę z wejściem od strony [...] o powierzchni zabudowy 1,20 x1,72 x 2,06 m² w południowym narożniku [...] – zawiadomienie nr [...]., zaś kolejne w sprawie legalności przebudowy budynku [...] K. J., K. A. sp.j. na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...][...] w [...]u – zawiadomienie nr [...] i nie zakończono postępowania stosowną decyzją administracyjną, to Sąd pierwszej instancji za okres bezczynności organu nadzoru budowlanego uwzględnił także cały rok 2019 i 2020, w szczególności mając na uwadze postępowanie w sprawie nr [...]. Taki okres bezczynności od 2003 r. do końca 2020 r. zdeterminował również orzeczenie Sądu w zakresie uznania tej bezczynności za rażącą, a zasadniczo wpłynęło to także na wysokość wymierzonej organowi grzywny w kwocie 7 000 zł. Jednakże powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia okoliczności wynikających z realiów tej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionym pozostaje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 i 1a, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 104 i art.107 oraz art. 61a i art. 124 k.p.a., polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie organ pozostawał w bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozpoznania wniosku M. K. z dnia 26 sierpnia 2003 r. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych i ich części posadowionych na działce nr [...] obr. [...] miasta [...] przy ulicy [...] oraz ponowionego wniosku z dnia 27 kwietnia 2005 r. w tej samym przedmiocie, gdy w rzeczywistości organ rozpatrzył przedmiotowe sprawy wydając pisemne rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż podaniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. skarżąca wspólnie z innymi osobami wniosła do organu nadzoru budowlanego żądanie orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych i ich części w postaci dobudowanej kotłowni, wędzarni oraz ubojni żywca na działce nr [...] w [...]u przy ul. [...][...]. Podanie to wszczęło postępowanie administracyjne w trakcie którego przesłuchiwano świadków, dokonywano (oględzin) kontroli terenu inwestycji, jak też podejmowano inne czynności procesowe, które doprowadziły do konkluzji, iż brak jest podstaw do zastosowania wskazywanego w podaniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] pismem z dnia 1 marca 2004r., załatwiając ww. sprawę w sposób władczy rozstrzygnął o braku podstaw do zastosowania normy art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec żądania stron. Takiej treści pismo z dnia 1 marca 2004 r. skierowano do stron i stanowiło ono decyzję administracyjną. Z kolei pisemny wniosek skarżącej (oraz U. W.) z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania nakazu rozbiórki obiektu wędzarni, usytuowanego na terenie "[...]" przy ul. [...] w [...]u, zakończono udzieleniem ww. pisemnej informacji z dnia 20 maja 2005 r. o braku podstaw do wszczęcia kolejnego w tej samej sprawie postępowania. Pismo to w istocie stanowiło formę odmowy wszczęcia postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie jest to postanowienie w trybie art. 61a k.p.a., albowiem przepis art. 61a k.p.a. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8), zmieniając uregulowania k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r.; natomiast sytuacja o której wyżej mowa dotyczy roku 2005. Skoro w obowiązujących przed zmianą w 2010 r. rozwiązaniach prawnych k.p.a. nie było podstaw do wyprowadzenia formy orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, to w przypadku gdy organ nie wszczynał postępowania jednostka mogła bronić się składając zażalenia do organu administracji II instancji, a potem skargę do WSA. Tak się jednak w stosownym czasie nie stało w odniesieniu do pisma z dnia 20 maja 2005 r. Należy w tym miejscu wskazać, iż norma art. 107 § 1 k.p.a. zawiera składniki decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że omawiane wyżej pismo z dnia 1 marca 2004 r., jak trafnie dostrzegł skarżący kasacyjnie organ, zawiera elementy decyzji w postaci: oznaczenia organu, oznaczenia adresata, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz podpisu uprawnionego organu – w zasadzie brak jedynie pouczenia o środku zaskarżenia. Oczywistym jest również, że ma ono cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Chociaż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia decyzji, to ustawa ta zawiera wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np.: art. 104 do 107 k.p.a.), a więc pojęcie decyzji w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić stanowczo należy, że wskazywane wyżej pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 1 marca 2004 r., zawiera wszystkie konstytutywne składniki decyzji, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Mimo, że przedmiotowe "pismo" organu nadzoru budowlanego I instancji nie odpowiada formie określonej w wyżej wymienionych przepisach (nie oznaczono go jako decyzji, brak pouczenia co do możliwości wniesienia odwołania), nosi jednak cechy rozstrzygnięcia w zakresie odmowy nakazania rozbiórki obiektu. Zgodnie zarówno z poglądami doktryny, jak i utrwalonym orzecznictwem, o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma), a pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w formie decyzji jest decyzją administracyjną o ile zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji tj. oznaczenie organu administracji, adresata, rozstrzygniecie oraz podpis pracownika reprezentującego organ – patrz: podobnie w wyrokach NSA z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2665/17; z 14 marca 2013 r. II OSK 2663/12. Przywołane wyżej pismo organu nadzoru budowlanego I instancji, co należy raz jeszcze zaznaczyć, te cztery elementy konstytutywne posiada, zatem należy przyjąć w przedmiotowej sprawie, że stanowi decyzję z dnia 1 marca 2004 r. To zaś oznacza, że organ nadzoru budowlanego wobec wniosku skarżącej i innych osób z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie pozostawał bezczynny. Z kolei jak wyżej zaznaczono pismem z dnia 20 maja 2005 r. odmówiono wszczęcia postępowania we wcześniej przeprowadzonej sprawie, zaś skarżąca nie podjęła wobec takiego stanowiska organów odpowiednich działań. Niemniej jednak generalnie nie jest usprawiedliwione stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do przyjmowania wieloletniej bezczynności organu nadzoru budowlanego, niezależnie od tego, że w późniejszym okresie wszczęto z urzędu dwa w istocie zbieżne z ww. wnioskami postępowania w sprawie budynku [...]. To uchybienie wpływa na prawidłową ocenę w zakresie bezczynności co do jej kwalifikowanej postaci, jak i ma wpływ na wysokość wymierzonej organowi grzywny. Stąd też to błędne ustalenie w zakresie początku bezczynności organu nadzoru budowlanego uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Poza tym kwestia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] rozpatrywana była przez Sąd pierwszej instancji w ramach prowadzonych przez ten organ dwóch postępowań wszczętych z urzędu: jedno dotyczyło sprawy oznaczonej znakiem [...], a drugie postępowanie opatrzono znakiem [...]. Jak wynika z akt sprawy w obu tych postępowaniach skarżąca była stroną, składała środki zaskarżenia i brała w nich czynny udział. Natomiast Sąd pierwszej instancji generalnie skoncentrował się na postępowaniu w sprawie legalności rozbudowy budynku [...] znak [...] i uznał, że w postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego był bezczynny przez cały rok 2019 i 2020, a bezczynność ta miała charakter rażący. Taka ocena bezczynności jest kwestionowana w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. i na tym etapie postępowania jest on usprawiedliwiony. Powyższą ocenę bezczynności w 2019 i 2020 r. Sąd pierwszej instancji wyprowadził mając na uwadze postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu znak [...]z uwzględnieniem postanowień PWINB uznających ponaglenia skarżącej w ww. postępowaniu za uzasadnione (patrz: postanowienia z: [...].09.2019r., [...].11.2019 r.,[...].12.2019 r., [...].07.2020 r.). Zatem w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena bezczynności organu nadzoru budowlanego winna obejmować swym zakresem postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku [...] znak v Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach, tym samym kwestia bezczynności rozpatrywana jest w ramach zindywidualizowanej sprawy, a nie kilku spraw, nawet prowadzonych w tym samym czasie. Generalnie więc z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku jej zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Z analizy akt sprawy wynika, iż w prowadzonym postępowaniu wszczętym z urzędu [...] listopada 2018 r. znak [...]dokonywano czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, przesłuchiwano świadków, podejmowano niezbędne rozstrzygnięcia – patrz: postanowienie PINB z dnia [...] września 2020 r. znak [...]utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] października 2020 r. Natomiast w chwili wyrokowania w tej sprawie postępowanie w sprawie znak [...] nie było zakończone, ale aktualnie jak wynika z pisma procesowego skarżącego kasacyjnie organu sprawa ta zakończyła się decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, iż w chwili wydania zaskarżonego wyroku przedmiotowe postępowanie zostało zakończone - w terminie wyznaczonym przez PWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...]- wydaniem przez skarżący kasacyjnie organ postanowienia z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], albowiem postanowienie w trybie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem dowodowym, które nie kończyło postępowania wszczętego [...] listopada 2018 r. znak [...]., a jak wyżej zaznaczono zakończyło się ono podjęciem decyzji, ale dopiero w dniu[...]kwietnia 2021 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku. Stąd też twierdzenie skargi kasacyjnej, że zobowiązanie skarżącego kasacyjnie organu do wydania decyzji w pkt I. wyroku w chwili wyrokowania było bezprzedmiotowe, nie zasługuje na uwzględnienie. Niemniej jednak trzeba w tej sprawie wyraźnie zaznaczyć, iż kwestia bezczynności skarżącego kasacyjnie organu nie może datować się od 2003 r., co już wyżej wykazano, a skoro tak to Sąd pierwszej instancji winien w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dokonać ponownej oceny zarzucanej skargą bezczynności w realiach wszczętego z urzędu dnia [...] listopada 2018 r. znak [...]postępowania, w którym stroną była skarżąca. Ocena ta winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem istniejącego w dniu wyrokowania stanu faktycznego i prawnego. Niemniej jednak nie można podzielić stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, iż bezczynność organu nadzoru budowlanego trwała cały rok 2020. Należy pamiętać, iż chociażby doszło w tym okresie do czasowego zawieszenie terminów załatwienia spraw na mocy przepisów szczególnych w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. – co nastąpiło na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz.374 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że stosownie do regulacji zawartej w art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), ww. przepis art. 15zzs został uchylony, a stosownie do art. 68 ust. 7 tej ustawy terminy w postępowaniach, których bieg uległ zawieszeniu biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, a mianowicie od 24 maja 2020 r. Zatem organ nadzoru budowlanego po czasowym zawieszeniu terminów załatwiania spraw zobowiązany był podejmować dalsze czynności od 24 maja 2020r. Uwagi te poczynione zostały, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli w zakresie zarzucanej organowi nadzoru budowlanego bezczynności, co skutecznie zostało zakwestionowane skargą kasacyjną. Ponowna ocena dokonana w tym zakresie z uwzględnieniem powyższych uwag pozwoli na prawidłowe zastosowanie w realiach tej sprawy przepisu art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz skarżącego kasacyjnie organu od skarżącej, albowiem w sprawie z uwagi na jej charakter zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.