IV SA/Po 12/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XXXI/199/2021 w sprawie zasad ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Wapno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 10 grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XXXI/199/2021 w sprawie zasad ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Wapno. Skarżący zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 37b ust 1 w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 t.j., dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Wapno w dniu 17 grudnia 2021 r. na podstawie art. 37 b ust. 1 u.s.g. podjęła uchwałę nr XXXI/199/2021 w sprawie zasad ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Wapno. Uchwała określa zasady ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów. W § 6 zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku, tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazać należy, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dalej Prokurator wskazał, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania. Jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, tj. wszystkich zamieszczonych w nim norm prawnych. Konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest to, że taki akt nie wiąże w pełnym zakresie i nie posiada mocy obowiązującej i dlatego należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nie został bowiem spełniony formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wapno wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała w dacie jej podejmowania przez Radę Gminy Wapno nie budziła wątpliwości prawnych. Niemniej jednak na przestrzeni kilku lat ukształtowało się orzecznictwo sądowo-administracyjne zawierające wykładnię przepisów w sprawie obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych. Analiza zarzutu skargi wskazuje, iż oparta jest ona na aktualnej linii orzecznictwa i z tych względów należy uznać ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Wapno z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XXXI/199/2021 w sprawie zasad ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Wapno (dalej "Uchwała"). Podstawę prawną zaskarżonej Uchwały stanowił przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Co istotne, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała rady miejskiej w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz dla przewodniczących rad sołeckich jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2024 r. IV SA/Po 648/24 i z 9 maja 2024 r. IV SA/Po 154/24 oraz wskazane w nich orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również argumentacja Prokuratora wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że przedmiotowe uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania i wysokości diet dla sołtysów, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwałach nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa. Adresaci uchwał zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwały objęte skargą stanowią akty prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlegała obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna, bowiem obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd nie zasądził od organu na rzecz Skarżącego Prokuratora kosztów postępowania sądowego, albowiem skarga Prokuratora wolna jest od kosztów sądowych oraz nie przysługują Prokuratorowi koszty zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.