IV SA/Po 154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 listopada 2021 r. nr XXXVI/459/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów gminy Wolsztyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 24 listopada 2021 r. Rada Miejska w Wolsztynie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła uchwałę nr XXXVI/459/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów gminy Wolsztyn, które zostały określone w § 1 i 2 tej uchwały. Wykonanie uchwały Rada Miejska powierzyła Burmistrzowi Wolsztyna (§ 4). W § 5 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Wolsztynie (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 listopada 2021 r. nr XXXVI/459/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów gminy Wolsztyn. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) - dalej: u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296) - dalej: u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów ustanowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Wskazując na tak sformułowany zarzut, umotywowany w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolsztynie, zastępowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu umocowania udzielił Burmistrz Wolsztyna, wniosła o oddalenie skargi w całości. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu Rada podniosła, że podejmując przedmiotową uchwałę, oparła się na wykładni prawa, zgodnie z którą uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), gdyż zawarte w takiej uchwale przepisy, w całości regulujące kwestie wysokości diet dla sołtysów oraz zasad ich naliczania i wypłacania, nie mają mocy powszechnie wiążącej i dotyczą wyłącznie gminnych funkcjonariuszy - sołtysów, nie zaś nieograniczonego kręgu adresatów. W związku z tym wejście w życie tego aktu nie jest uzależnione od jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zarazem Rada wyjaśniła, że ze względu na zmianę stanowiska judykatury oraz dominujący pogląd, że uchwały w sprawie diet radnych i sołtysów stanowią akty prawa miejscowego "podejmie nowe regulacje w tej kwestii". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w tym przedmiocie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 kwietnia 2024 r. Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt i pism procesowych stron (wraz z załącznikami). W związku z tym analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 listopada 2021 r. nr XXXVI/459/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów gminy Wolsztyn. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 609]). Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów (przewodniczących jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego) są aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. orzecznictwo przywołane w wyrokach NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, dostępne jw.). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie ustalenia zasad, na podstawie których sołtysom przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety (podobnie jak i zwrot kosztów podróży) mają właściwość należności powtarzalnych. Przepisy te mają zatem charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy Wolsztyn, który pełniłby funkcje sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, postanowienia tej uchwały stały się przepisami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety – w tym wypadku zmiana dotyczy terminu wypłacania diet za miesiąc grudzień danego roku. Ponadto należy podnieść, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała taka nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, dostępne jw.). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa – podobnie jak wykonywanie mandatu radnego – nie powoduje zaś nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Wobec tego, gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży sołtysom uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas by nie wprowadzano odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 37b u.s.g., jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego fakt, że upłynął w niniejszej sprawie okresu jednego roku od daty podjęcia uchwały, nie mógł stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wynika to wprost z przywołanego art. 94 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, zakwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. we wskazanej w niej dacie - § 5), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tejże uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości, od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.