II OSK 570/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 351/18 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 26 lipca 2017 r. nr XXV.197.2017 w przedmiocie zasad przysługiwania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 351/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 26 lipca 2017 r. Nr XXV.197.2017 w przedmiocie zasad przysługiwania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1) i zasądził od Gminy Chrząstowice na rzecz Wojewody Opolskiego zwrot kosztów postępowania (pkt 2). W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestionowaną uchwałą Rada ustanowiła na rzecz sołtysów Gminy Chrząstowice diety za wszelkie wyjazdy służbowe na terenie gminy i poza nią w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 200 zł na pokrycie kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji sołtysa (§ 2 pkt 1 – 3 uchwały). Z treści przepisów tych nie wynika jednak, czy intencją Rady było przyznanie sołtysom ryczałtu (tj. określonej z góry kwoty) obejmującej zarówno dietę jak i koszty podróży służbowych - na co może wskazywać zapis § 2 pkt 1 uchwały, czy też przyznanie jedynie zwrotu kosztów bez diety. Taki nieprecyzyjny sposób stanowienia przepisów jest sprzeczny z § 6 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w myśl którego przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Podkreślono, że art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., nie upoważnia do przyznawania sołtysom co miesiąc stałej kwoty tytułem diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. Kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty obejmującej obie wartości. Ryczałt obejmujący zwrot kosztów podróży służbowej nie może abstrahować od przewidywanej lub faktycznej sumy wydatków poniesionych na ten cel (por. uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPS 10/00, opub. w ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 6). Nie można przyznawać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie można ograniczać tego prawa do określonego z góry limitu w sytuacji, gdy rzeczywiste koszty podróży byłyby wyższe niż ustalony ryczałt. Przyznanie jednej ściśle określonej kwoty tytułem diet jak i zwrotu kosztów podróży służbowych należało uznać za sprzeczne z treścią art. 37b ust. 1 u.s.g. Biorąc pod uwagę, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym dotyczącym tylko sołtysów Sąd uznał, że stanowi ona akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 6 P.p.s.a. W związku z tym tego rodzaju akt kierownictwa wewnętrznego, niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) nie w każdych warunkach może być przedmiotem stwierdzania nieważności, gdyż art. 94 ust. 1 u.s.g. stoi temu na przeszkodzie, jeżeli upłynął już – tak jak w rozpoznawanej sprawie – rok od dnia jego podjęcia. W tym wypadku nie zachodzi sytuacja, w której uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Stąd stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa, które należało zakwalifikować jako istotne wskazujące na to, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, prowadzą do zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g. i orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. niezgodności z prawem całej przedmiotowej uchwały, gdyż w § 6 przewidziano jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego jako aktu prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Opolski, zaskarżając go w zakresie, w którym stwierdzono wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa (pkt 1). Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego; 2) art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy winien mieć zastosowanie art. 94 ust. 1 u.s.g. W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła pkt pierwszy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i tylko w tym zakresie wyrok ten podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży sołtysom jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opub. w Lex nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405). Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała w sprawie ustalenia zasad, na podstawie których sołtysom przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ zarówno diety jak i zwrot kosztów podróży miały charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Chrząstowice, który pełniłby funkcje sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała ta, stosownie do jej § 6 weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późn. zm.) W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy. Ponadto uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje. Taki aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróżny uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe należy stwierdzić, że w pełni zasadnym jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie, dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Jest to, jak trafnie uzasadnia Wojewoda Opolski, akt prawa miejscowego. W związku z powyższym zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 94 ust. 2 u.s.g. polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to w przypadku uznania, że wydając go organ gminy w sposób istotny naruszył prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien stwierdzić nieważność takiego aktu w całości lub w części, niezależnie od daty jego podjęcia. Wynika to wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g. i dlatego ten przepis powinien być w sprawie zastosowany. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie obejmującym jego punkt pierwszy i po rozpoznaniu skargi Wojewody Opolskiego na § 2 uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 26 lipca 2017 r. nr XXV.197.2017 w przedmiocie ustalenia zasad, na podstawie których sołtysom przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych – stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie jej § 2. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 2 tej uchwały w istotnym zakresie narusza art. 37b ust. 1 u.s.g. Wprawdzie przepis ten pozwala na ustalenie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych, ale pojęcie zasad należy odnieść do samego trybu dokonywania zwrotu, a nie przyznawania zryczałtowanej comiesięcznej kwoty kosztów podróży służbowych, zanim podróże te odbyły się.