II SA/Op 351/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 26 lipca 2017 r., Nr XXV.197.2017 w przedmiocie zasad przysługiwania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) zasądza od Gminy Chrząstowice na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej: "skarżący"), jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice (dalej: "organ", "Rada") z dnia 26 lipca 2017 r., Nr XXV.197.2017, podjęta w sprawie ustalenia wysokości diet za pełnienie obowiązków sołtysa oraz zwrotu kosztów podróży dla sołtysów Gminy Chrząstowice. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa w § 2 ww. uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności tego unormowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzucił, że § 2 uchwały przewiduje ryczałtowe określenie wysokości kosztów podróży służbowej sołtysów, podczas gdy zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", winne to być koszty związane z rekompensowaniem faktycznie poniesionych wydatków dotyczących odbytych podróży służbowych podejmowanych w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Z uwagi na to, że pozostałe regulacje zakwestionowanego przepisu są powiązane ze wskazaną wadliwą regulacją, w ocenie skarżącego, wyeliminowany powinien być cały § 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że podjął kroki w celu wyeliminowania wadliwego przepisu i w tym celu w dniu 18 września 2018 r. Rada dokona zmiany lub uchylenia wadliwego zapisu. Pismem z dnia 4 października 2018 r. organ poinformował Sąd i organ nadzoru o podjęciu w dniu 19 września 2018 r. uchwały Nr XXXIII.265.2018, która w § 7 uchyliła uchwałę z dnia 26 lipca 2017 r., Nr XXV.197.2017. Pismem procesowym z dnia 15 października 2018 r. skarżący podtrzymał skargę podnosząc, że zaskarżona uchwała wywołała określone skutki prawne, co powoduje, że wniesionej skargi nie można uznać za bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., akty prawa podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, dla których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę poddane są kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skutecznie wniesioną. Po przeprowadzeniu oceny zaskarżonej uchwały w granicach sprawy wynikających z treści skargi oraz obowiązujących przepisów Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 37b ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W rozpoznawanej sprawie kwestionowaną uchwałą Rada ustanowiła na rzecz sołtysów Gminy Chrząstowice dietę za wszelkie wyjazdy służbowe na terenie gminy i poza nią w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 200 zł na pokrycie kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji sołtysa (§ 2 pkt 1 – 3 uchwały). Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że z treści przepisów kwestionowanej uchwały nie wynika jasno, czy intencją Rady było przyznanie sołtysom ryczałtu (tj. określonej z góry kwoty) obejmującej zarówno dietę jak i koszty podróży służbowych - na co może wskazywać zapis § 2 pkt 1 uchwały, czy też przyznanie jedynie zwrotu kosztów bez diety. Taki nieprecyzyjny sposób stanowienia przepisów jest sprzeczny z § 6 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w myśl którego przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Podnieść należy, że w orzecznictwie zauważa się, że przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do przyznawania sołtysom co miesiąc stałej kwoty tytułem diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. Kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty obejmującej obie wartości. Podkreśla się, że ryczałt obejmujący zwrot kosztów podróży służbowej nie może abstrahować od przewidywanej lub faktycznej sumy wydatków poniesionych na ten cel (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., OPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 6) Nie można przyznawać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie można ograniczać tego prawa do określonego z góry limitu w sytuacji, gdy rzeczywiste koszty podróży byłyby wyższe niż ustalony ryczałt. Przyznanie zatem jednej ściśle określonej kwoty tytułem diet jak i zwrotu kosztów podróży służbowych należałoby uznać za sprzeczne z treścią art. 37b ust. 1 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1449/16 (zam. w CBOSA), wskazano, że istotą diety jest rekompensata zarobków utraconych wskutek pełnienia określonej funkcji i poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji kosztów. Stąd też, skoro dieta ma stanowić wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca taką funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku z faktycznym sprawowaniem omawianej funkcji, a nie do uzyskania wynagrodzenia z tytułu samego faktu bycia sołtysem. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g., winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje. Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W ocenie Sądu, przyjęte w uchwale rozwiązania naruszają art. 37b u.s.g. w sposób istotny powodujący, że uchwała ta jest niezgodna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy w tym miejscu podkreślić, że tutejszy Sąd podziela to stanowisko prezentowane w orzecznictwie, z którego wynika, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17 – wszystkie zam. w CBOSA). Jest to natomiast akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 6 P.p.s.a. W konsekwencji, tego rodzaju akt kierownictwa wewnętrznego, niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) - prawa miejscowego nie w każdych warunkach może być przedmiotem stwierdzania nieważności, gdyż art. 94 ust. 1 u.s.g. stoi temu na przeszkodzie, jeżeli upłynął już – tak jak w rozpoznawanej sprawie – rok od dnia jego podjęcia. W tym wypadku nie zachodzi sytuacja, w której uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Stąd też stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa, które należało zakwalifikować jako istotne, wskazujące na to, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, prowadzą do zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g. i orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (przepis ten przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności) niezgodności z prawem całej przedmiotowej uchwały, gdyż w § 6 przewidziano jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego jako aktu prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.