II OSK 1449/16

Dnia 2 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1319/15 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1319/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu [...] czerwca 2015 r. Rada Gminy S. – działając na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży. Stosownie do § 1 uchwały ustalono dietę dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy S. w wysokości 200 zł za udział w naradzie sołtysów. W § 2 ust. 1 przyjęto, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy S. odbywający podróż służbową na polecenie Wójta Gminy S. w granicach gminy otrzymuje dietę w wysokości 200 zł. W myśl § 2 ust. 2 uchwały, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy S. odbywający podróż służbową na polecenie Wójta Gminy poza terenem gminy otrzymuje zwrot kosztów podróży służbowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 167). Zgodnie z § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy S.. Uchylono (stosownie do § 4) poprzednio obowiązującą uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r. Rady Gminy S. w sprawie ustalania zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy S. stwierdziła, że zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży. Nie może natomiast wprowadzić innych form rekompensat z tytułu kosztów poniesionych przez sołtysów sprawujących społeczny mandat. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej jej § 2 ust. 1. W opinii organu nadzoru Rada Gminy S. naruszyła przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Intencją ustawodawcy było objęcie pojęciem "diety" ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Zwrot "koszty podróży służbowej" wskazuje, że są to koszty związane ze zrekompensowaniem faktycznie poniesionych wydatków związanych z podróżą służbową. Ustalenie przez radę gminy kosztów podróży w z góry określonej zryczałtowanej kwocie, przy zupełnym pomięciu, że w konkretnym przypadku wysokość tych kosztów będzie wyższa, bądź niższa od kwoty przyznanego ryczałtu, narusza art. 37b ust. 1 cytowanej ustawy. Uprawnienie do przyznawania świadczeń (diet oraz zwrotu kosztów podróży) nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. zarzuciła, że organ nadzoru naruszył przepisy art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 165 Konstytucji RP oraz art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Strona skarżąca podniosła, że przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy mogą przysługiwać należności w postaci diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Żadne przepisy nie limitują wysokości diety ustalanej na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do przyznania sołtysom prawa do diety jako świadczenia rekompensującego utracony czas, zarobek i wydatki na podróż, zaś w innych przypadkach - wyłącznie do refundacji poniesionych kosztów podróży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, iż nie budzi wątpliwości wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 701/14; publ. Lex nr 1510829). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego stwierdzające nieważność § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten określa, że gmina może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Sąd wskazał przy tym, że w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, zaś sołectwo jest jednostką pomocniczą, którą morze tworzyć gmina (art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy). W opinii Sądu Wojewódzkiego, Rada Gminy S. określając treść § 2 ust. 1 uchwały i wprowadzając zasadę, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy S. odbywający podróż służbową na polecenie Wójta Gminy S. w granicach gminy otrzymuje dietę w wysokości 200 zł. - wbrew stanowisku Wojewody Lubelskiego - nie naruszyła prawa. Przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia bowiem radę gminy do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W tym przypadku spór dotyczy diety w wysokości 200 zł przysługującej sołtysom. Mają oni do niej prawo, jeśli odbyli podróż służbową na polecenie Wójta Gminy S.. Poza tym podróż służbowa ma mieć miejsce wyłącznie w granicach tejże Gminy. Takie określenie przez radę reguł ustalania diet dla sołtysów – zdaniem Sądu I instancji – mieści się w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 1 uchwały mówi się, po pierwsze, o podróży służbowej wykonywanej na polecenie wójta gminy, a po drugie, o miejscu wykonywania podróży (w granicach gminy), a to oznacza, że dieta nie przysługuje, jeśli podróż służbowa miałaby odbywać się poza obszarem Gminy S.. Powyższe kryteria decydujące o prawie do diety mieszczą się zatem w ustawowym pojęciu "stanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta" i są przejawem realizowania przez Radę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej przez Konstytucję RP. W opinii Sądu I instancji, Wojewoda Lubelski w ogóle nie rozważał tego zagadnienia i niesłusznie koncentrował swoją uwagę na drugorzędnej w tych okolicznościach kwestii wysokości diety (200 zł) oceniając, że kwotowe określenie diety w tym przypadku utożsamiać należy z należnym ryczałtem przysługującym, niezależnie od rzeczywistych kosztów poniesionych w związku z pełnieniem publicznej i społecznej funkcji, przez sołtysa. Termin "dieta" rozumiany jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem takiej funkcji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2012r r. sygn. akt II SA/Po 387/2012; publ. Lex nr 1234440) oraz jako forma zapewnienia wyrównania finansowego odpowiedniego do kosztów poniesionych z wykonywaniem mandatu przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych (art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego) został zatem nieprawidłowo zinterpretowany przez Wojewodę Lubelskiego. W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wynikiem niewłaściwej wykładni przepisu art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a § 2 ust. 1 kwestionowanej przez Wojewodę uchwały nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że Wojewoda nie negował prawidłowości pozostałych postanowień uchwały, w tym jej § 1 ustalającego dietę dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy S. w wysokości 200 zł za udział w naradzie sołtysów (czyli stałego i ryczałtowego określenia swoistego "wynagrodzenia" za udział w naradzie sołtysów) oraz zapisu § 2 ust. 2, w myśl którego przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy S. odbywający podróż służbową na polecenie wójta poza terenem gminy otrzymuje zwrot kosztów podróży służbowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że stosownie do art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy będzie przysługiwało – po podjęciu stosownej uchwały przez radę gminy – prawo do obu tych świadczeń wymienionych w tym przepisie, to jest diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 33/95 (publ. OSNAPiUS 1996, nr 16, poz. 216), w której podano, iż rada gminy może w drodze przepisów statutowych przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją, Sąd I instancji wywiódł, że powyższy pogląd Sądu Najwyższego nie wyklucza prawa rady gminy do podjęcia odrębnej od statutu uchwały w sprawie zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. W tym stanie rzeczy – w opinii Sądu I instancji – Wojewoda niesłusznie zarzucił Radzie Gminy S. naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubelski. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w granicach wyznaczonych dyspozycją tego przepisu mieści się ustalenie w uchwale rady gminy należności przysługującej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej za podróże służbowe w granicach gminy, określonej mianem "diety", w formie kwotowego ryczałtu obejmującego koszty podróży służbowej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) mieści się ustalenie w uchwale rady gminy należności przysługującej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej za podróże służbowe w granicach gminy, określonej mianem "diety", w formie kwotowego ryczałtu obejmującego koszty podróży służbowej. Przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W opinii Sądu I instancji, termin "dieta" rozumiany jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem takiej funkcji oraz jako forma zapewnienia wyrównania finansowego odpowiedniego do kosztów poniesionych z wykonywaniem mandatu przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych, został nieprawidłowo zinterpretowany przez Wojewodę Lubelskiego. Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślał, że brak w uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (wyrok z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Op 387/12 - LEX nr 1234440). W opinii tego Sądu, nie zasługuje na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że w skład diety przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wchodzą również kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych (wyrok z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 362/07 - LEX nr 438649). Nie można w świetle przepisu art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, utożsamiać pojęcia diety z kosztami podróży służbowej, bowiem przez pojęcie diety można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast przez koszty podróży służbowej należy uważać koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy wyraźnie wyodrębniają oba te pojęcia, co oznacza konieczność respektowania jednej z podstawowych reguł wykładni prawa i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć desygnatów. W ocenie cytowanego Sądu, nie zasługuje zatem na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że sołtysowi może być przyznana miesięcznie jedna zryczałtowana kwota obejmująca tak dietę, jak i zwrot kosztów podróży służbowej. Oczywistym bowiem jest, że kwot kosztów podróży nie można włączać do kwot diet. Tym bardziej zaś do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty, obejmującej obie wartości. Nie można bowiem przyznawać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie można ograniczać tego prawa do określonego z góry limitu. Trzeba ponadto zauważyć, że w użytym w art. 37b ust. 1 ustawy pojęciu "zasady" mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Z tego względu zakresem regulacji uchwały winna także być objęta sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, czyli nie poniósł żadnych kosztów (wyrok z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 569/07). Uznając powyższe wywody za w pełni prawidłowe i zgodne z obowiązującą regulacją ustawową podkreślić wypada, że w art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała zarówno dieta, jak i zwrot kosztów podróży służbowej. Wyraźnie zatem rozgraniczono terminy "dieta" i "zwrot kosztów podróży służbowej". Skoro oba te pojęcia rozróżniono, to termin "dieta" nie może obejmować pojęcia "zwrot kosztów podróży służbowej". Jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie organ nadzoru, pojęcia te są wyraźnie wyodrębnione w cytowanym przepisie ustawy, co oznacza, że każde z nich posiada odrębne znaczenie prawne. Mając na względzie powyższe za trafne uznać należy wywody Wojewody Lubelskiego, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieści się przyznanie sołtysom przez radę gminy za odbycie podróży służbowej na terenie gminy określonej kwotowo diety. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest więc w pełni uzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.