II SA/Op 362/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Rada Miejska w U. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy [...]. Akt został wydany na podstawie art. 37 b ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Wskazał, iż z powołanego w przedmiotowej uchwale artykułu wynika, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla) i rady sołeckiej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Jego zdaniem, Rada ustalając na tej podstawie w § 1 ust. 1 uchwały o przyznaniu sołtysom miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokości 200,00 zł obejmującej koszty związane z wykonywaniem obowiązków i zadań sołtysa oraz koszty związane z wykonywaniem podróży służbowych oraz zawierając w § 1 ust. 2 uchwały analogiczne uregulowania w stosunku do przewodniczącego, niezasadnie włączyła kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych w skład diety przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy. Definiując pojęcie diety i kosztów podróży służbowej wykazywał odmienność obu tych świadczeń. Jednocześnie w uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na treść wyroku NSA z dnia 5 października 1999r. (sygn. akt I SA/Łd 812/99), zgodnie z którym w skład diety radnego nie wchodzą kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych. Rada miejska nie może przyznawać radnym zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Reguła powyższa, zdaniem organu skarżącego, powinna mieć również zastosowanie przy ustalaniu zasad przysługiwania i zwrotu tych świadczeń przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia według niego również literalne brzmienie przepisu art. 37 b ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ określenie "zwrot kosztów podróży służbowej" jednoznacznie wskazuje, że zwrot w/w kosztów ma cechy rekompensaty za faktycznie poniesione wydatki, natomiast nie powinien mieć miejsca, gdy takie wydatki nie zostały poniesione. Rada Miejska uregulowała zwrot takich kosztów poprzez włączenie ich do z góry określonej, zryczałtowanej kwoty diety, zupełnie pomijając sytuację, gdy w konkretnym wypadku wysokość tych kosztów będzie wyższa od kwoty przyznanego ryczałtu, jak również taką, że zwrot kosztów będzie nieuzasadniony, gdyż nie zostaną poniesione żadne koszty związane z podróżą służbową. Organ skarżący podniósł dodatkowo, iż Rada Gminy powinna w szczegółowy sposób określić zasady, na jakich przysługuje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej zwrot kosztów podróży służbowej, co jednoznacznie wynika z art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według niego sprzeczność § 1 uchwały z przepisami prawa wpływa na pozostałe merytoryczne postanowienia uchwały, które w sposób bezpośredni dotyczą diety dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności niniejszej uchwały w całości. W odpowiedzi na powyższe Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, iż skarżący dokonał rozszerzającej interpretacji art.37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminy na niekorzyść Gminy twierdząc, że uchwała Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy [...] narusza prawo w sposób istotny. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 1999 r. (sygn. akt II S.A. 1580/99), wskazała, iż ani przepis art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie, ani orzecznictwo sądowe nie wyłączają możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przewodniczącym organów jednostek pomocniczych w formie ryczałtu. Ponadto w pojęciu użytym w art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "na zasadach ustalonych przez radę gminy" mieści się także ryczałtowy sposób ustalania wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, który uwzględnia specyfikę wykonywania obowiązków przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Taki sposób ustalania diety jako rekompensaty za czas poświęcony wykonywaniu funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz zwrotu kosztów podróży służbowych zwalnia od drobiazgowego ich rozliczania, trudnej do przeprowadzenia weryfikacji poniesionych kosztów podróży służbowych oraz szczegółowego dokumentowania każdego wyjazdu służbowego. Zdaniem gminy nie można również odnosić w drodze prostej analogii przepisów dotyczących sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym gminy do ustalania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych przewodniczącym jednostek wykonawczych, w związku z czym skargę Wojewody należałoby oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. na 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej ( § 1). Kontrola, o której mowa w § 1 , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...] i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r. (sygn. akt II OSK 320/05 ONSAiWSA 2006/1/7), że organ nadzoru wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 wskazywanej powyżej ustawy skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., stąd skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy [...] stała się przedmiotem niniejszego rozpoznania. Skarżący podniósł, iż Rada Miejska w U. ustalając w § 1 ust. 1 uchwały o przyznaniu sołtysom miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokości 200,00 zł obejmującej koszty związane z wykonywaniem obowiązków i zadań sołtysa oraz koszty związane z wykonywaniem podróży służbowych oraz zawierając w § 1 ust. 2 uchwały analogiczne uregulowania w stosunku do przewodniczącego, naruszyła art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez niezasadne włączenie kwot stanowiących zwrot kosztów podróży służbowych w skład diety przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy go uznać za całkowicie trafny. Nie można bowiem utożsamiać pojęcia diety z kosztami podróży służbowej, albowiem jak słusznie podniósł skarżący, przez pojęcie diety można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast przez koszty podróży służbowej należałoby uważać koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Należy tu podkreślić, iż przepisy ustawy wyraźnie wyodrębniają oba te pojęcia, co oznacza konieczność respektowania jednej z podstawowych reguł wykładni prawa i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć desygnatów. Sąd identyfikuje się w tym zakresie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 października 1999 r. (sygn. akt I S.A./Łd 812/99; OwSS 2001/1/26), iż nie zasługuje na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że w skład diety radnego wchodzą również kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych. Uzasadnienie powyższej tezy wynika z zastosowania wykładni językowej, mającej - zdaniem Sądu - pierwszeństwo przed innym metodami interpretacyjnymi. Wprawdzie NSA nawiązuje jedynie do diet radnego, niemniej art. 37 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) rozciąga uprawnienie rady gminy do ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych także na przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a zatem reguła ta w drodze analogii powinna mieć zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. Warto tu przytoczyć także pogląd NSA w Krakowie ( wyrok z dnia 08.09.2003 r. sygn. akt II S.A./Kr 1413/03 Wspólnota 2004/2/46), zgodnie z którym "nieważny jest zapis uchwały, w którym mowa o diecie zryczałtowanej jako rekompensacie diet i zwrotu kosztów podróży radnych. Ustawa o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiego sposobu obliczania diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. Oczywiste jest, że kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty, obejmującej obie wartości". Rada miejska nie może bowiem przyznawać radnym (tu także przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy) zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Ponadto należy zauważyć, że uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń (diet oraz zwrotu kosztów podróży) nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. Samodzielność podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego (gminnego) nie jest tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań. Ma do nich zastosowanie nie reguła, co nie jest zakazane, jest dozwolone, jak niesłusznie podnosi w odpowiedzi na skargę Gmina [...], lecz wymóg działania na podstawie przepisów prawa. Twierdzenie to jest zgodne z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (art. 7 Karty, sporządzonej 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, stanowi, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż Rada Miejska w U. ustalając w § 1 ust. 1 uchwały Nr [...] o przyznaniu sołtysom miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokości 200,00 zł obejmującej koszty związane z wykonywaniem obowiązków i zadań sołtysa oraz koszty związane z wykonywaniem podróży służbowych oraz zawierając w § 1 ust. 2 uchwały analogiczne uregulowania w stosunku do przewodniczącego, dokonała istotnego naruszenia prawa tj. art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, który stanowi, iż Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Ponieważ sprzeczność § 1 uchwały z przepisami prawa wpłynęła na pozostałe merytoryczne postanowienia uchwały, które w sposób bezpośredni dotyczą diety dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, należało stwierdzić nieważność niniejszej uchwały w całości. Z tych przyczyn, Sąd, w trybie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę w całości, a z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.