IV SA/Po 1216/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. P., J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu podania P. P. i J.P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej: "Prawo budowlane"), Starosta Poznański odmówił wnioskodawcom zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w G., gm. S. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w terminie do dnia 29 lipca 2010 r. W zakreślonym terminie wnioskodawcy nie wykonali obowiązku określonego w pkt 5 postanowienia, tj. nakazu doprowadzenia lokalizacji budynku mieszkalnego do zgodności z warunkiem określonym w pkt 3 ppkt 3.1 lit. a) w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S, nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. lub przedłożenia nowej decyzji dopuszczającej przyjętą w projekcie lokalizację. W dołączonej do projektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono bowiem dla projektowanego budynku mieszkalnego obowiązującą linię zabudowy w odległości 15,0 m od granicy ulicy z jednoczesną rezerwą pasa gruntu przeznaczonego na poszerzenie istniejącej ulicy. Natomiast projekt budowlany zakłada lokalizację obiektu w odległości około 47 m od granicy ulicy. Organ podał też, że nie wykonano nakazu określonego w pkt 8 postanowienia, w zakresie projektowanej szerokości elewacji frontowej. W decyzji o warunkach zabudowy określono ją na maksymalnie 19,0 m, natomiast projektowany budynek miał posiadać szerokość elewacji 20,12 m. W odwołaniu od w/w decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588, dalej - rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) przez niewłaściwą wykładnię, oraz art. 80 k.p.a. przez dowolność w ocenie dowodów. W uzasadnieniu odwołujący podali m.in., że linia zabudowy w myśl powołanych przepisów to nieprzekraczalna granica terenu potencjalnych inwestycji, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy. Pojęcie elewacji należało w ich ocenie odnieść do ściany budynku od strony drogi publicznej, a mierzona w taki sposób nie przekroczyła 19 m. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że szerokość elewacji frontowej przyjęta w projekcie budowlanym nie naruszała postanowień decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ pomiędzy skrajnymi krawędziami budynku wynosiła 16,5 m. Jednak projekt budowlany naruszał ustalenia w zakresie obowiązującej linii zabudowy, ponieważ przewidywał posadowienie budynku w odległości około 47 m od granicy ulicy, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy linię tę określono na 15 m, zatem linię przekroczono o około 32 m. Zgodnie natomiast z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest związany decyzją o warunkach zabudowy. Ściana budynku powinna w ocenie organu zostać zaprojektowana wzdłuż wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1004/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi inwestorów na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r., orzekając o klauzuli ochrony tymczasowej oraz kosztach postępowania. Uchylając wydane przez organy architektoniczno-budowlane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasadniczo każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Stosownie do przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sąd wskazał również, że pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" nie jest pojęciem ustawowym, lecz przepisów wykonawczych. Dlatego też należy je interpretować zgodnie z unormowaniami ustawy i z tego powodu nie było podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Wojewodę, wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1094/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną wskazał, iż Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego. Przedmiotem oceny legalności była ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły normy zawarte w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że – w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1). Organ posiada kompetencje do sprawdzania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jednak kontrola w tym zakresie ogranicza się tylko do projektu zagospodarowania działki (pkt 2). Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobą uprawnioną (pkt 4). Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zaznaczyć należy, że postanowienia warunków zabudowy mogą zawierać także przepisy techniczno-budowlane, dopełniające w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, z którymi to przepisami - w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane - organ obowiązany jest porównać projekt budowlany celem przesądzenia o zgodności tego projektu z prawem. Zdaniem zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki powinna, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zostać dokonana zasadniczo w kontekście postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. To postanowienia zawarte w tej decyzji i załącznikach do niej, także te dotyczące "obowiązującej linii zabudowy", jak również możliwych rozwiązań architektonicznych oraz konstrukcyjnych, mają dla organu architektoniczno-budowlanego charakter bezwzględnie wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazano, iż związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zmieniać tych warunków. Prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie wolno mu tego badać. Organ architektoniczno-budowlany nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy. Sąd II instancji zaznaczył, że jakkolwiek organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wprawdzie uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, to nie pozbawia się tego organu, a wręcz ww. przepisy prawa budowlanego nakładają na niego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jednakże przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia zasady i normy planistyczne, zawarte w u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić właściwej przedmiotowo podstawy normatywnej w procesie weryfikacji legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Sąd kasacyjny wyraźnie wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji kierując się przedstawioną w wyroku kasacyjnym oceną prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - ,uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji powoduje, że WSA jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny: Art 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 nr 243 poz. 1623) określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie organy administracyjne odmawiając wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego uznały, że projekt zagospodarowania działki o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego jest sprzeczny z decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy, a konkretnie z pkt 3 ppkt 31 "a" wskazującym obowiązująca linię zabudowy, którą określono na 15 metrów od granicy ulicy. Zgodnie z treścią art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu linia zabudowy, którą ma ustalić organ administracji w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej (front działki). W decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do linii zabudowy stwierdzono, że w analizowanym terenie linia zabudowy na działkach wynosi od 7 m do 15 m od granicy działki po czym dla inwestycji skarżących przyjęto linię zabudowy wynoszącą 15 m. Art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Takie uregulowania powoduje, że organ architektoniczno-budowlany zasadnie odmówił wydania pozwolenia na budowę, skoro linia zabudowy wskazana w projekcie zagospodarowania działki zastała inaczej oznaczona i wynosi 47 m od granicy działki. Sąd ponownie rozpoznający sprawę wyjaśnił wyżej jak rozumie określenie "linia zabudowy" toteż zbędnym jest odniesienie do sformułowania użytego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – "obowiązująca linia zabudowy". Należy podkreślić, że wywody skargi dotyczące wadliwości określeń "nieprzekraczalna linia zabudowy" czy "obowiązująca linia zabudowy" mogą bowiem mieć znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu. Użycie sformułowania w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej planowanej inwestycji jako "obowiązująca linia zabudowy" mogło być kwestionowane poprzez zaskarżenie tej decyzji. Natomiast przy kontroli decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu, organy architektoniczno-budowlane nie miały podstaw do kwestionowania tegoż określenia i to tym bardziej, że jak już wskazano wyżej analiza funkcji... stanowiąca integralną część decyzji o warunkach zabudowy wyjaśnia powody przyjęcia 15 m linii zabudowy. Sąd orzekający w kontrolowanej sprawie w pełni podziela tezę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 94/11 która mówi że "związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p w zw. z art. 64 u.p.z.p oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu kubaturowego, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja". Te inne warunki zdaniem Sadu to również wymienione w decyzji nr [...] z [...] lutego 2010 r. w pkt 3 ppkt 3.1 "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". W powyżej przedstawionych okolicznościach należało uznać, że Wojewoda Wielkopolski nie naruszył przepisów wskazanych w skardze i prawidłowo dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w prawie. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. jh