II OSK 94/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/10 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową i garaż dwustanowiskowy na działce o nr geod. [...], arkusz mapy [...], przy ul. A. w S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta S., udzielił T.P. pozwolenia na przedmiotową rozbudowę i nadbudowę. Organ I instancji uznał, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości K.K. w toku postępowania administracyjnego organ stwierdził, że na terenie objętym inwestycją plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz podkreślił, że odległość rozbudowy przedmiotowego budynku od budynku skarżącej jest większa, niż jego wysokość, w związku z czym budynek skarżącej nie będzie przesłaniany. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania K.K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla terenu, na którym położna jest inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś projekt budowlany został sporządzony w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy określającą parametry projektowanej rozbudowy dotyczące wysokości zabudowy, linii zabudowy, rodzaju inwestycji oraz ilości miejsc postojowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zacieniania organ wyjaśnił, że odległość rozbudowy przedmiotowego budynku od budynku skarżącej wypełnia dyspozycję przepisów rozdziału 2 "Oświetlenie i nasłonecznienie" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odległość projektowanej rozbudowy od ściany budynku mieszkalnego w osi okna pomieszczenia przesłanianego jest większa niż wysokość obiektu przesłaniającego, tj. budynku projektowanego. Wskazał też, że projekt zagospodarowania terenu opracowany został na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na której zawarta jest adnotacja, że została ona zaktualizowana. W skardze na powyższą decyzję K.K. podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy na podstawie, której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/08. Ponadto stwierdziła, że projekt został sporządzony na nieaktualnej mapie, nie zawiera on opracowania dotyczącego odprowadzania wód opadowych z działki inwestora. Skarżąca zakwestionowała także ilość oraz rozmieszczenie miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącej projektowana zabudowa swoimi gabarytami narusza ład przestrzenny i chroniony prawem interes osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest uzasadniona częściowo w zakresie zarzutów odnoszących się do zaprojektowanych miejsc postojowych i sposobu odprowadzania wód opadowych. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczący obu powyższych kwestii. Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego uważa, że projekt budowlany jest w tym zakresie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a usytuowanie miejsc postojowych odpowiada wymaganym warunkom technicznym. Nie ustosunkował się również do podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu zarzutu przekierowania wód opadowych z działki inwestora na działkę skarżącej. Powyższe uchybienia świadczą, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z niedokonaniem szczegółowej analizy materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z nieustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów odwołania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09 uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., a skarga została oddalona. Podkreślił, że w sprawie zachowany został wymóg kontynuowania zabudowy i jej funkcji prowadzący do utrzymania na danym terenie ładu przestrzennego. Stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły iż odległość projektowanej rozbudowy od ściany budynku mieszkalnego w osi okna pomieszczenia przesłanianego jest większa niż wysokość obiektu przesłaniającego. Uznał też, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił, iż projekt zagospodarowania terenu opracowany został na mapie przeznaczonej do celów projektowych przyjętej do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na której zawarta jest adnotacja, że mapa została zaktualizowana w wyznaczonym stosownymi przepisami obszarze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.P., domagając się jego uchylenia w części dotyczącej zaprojektowanych miejsc parkingowych i sposobu odprowadzania wód opadowych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał analizy materiału dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ nieodnosząc się do zarzutu usytuowania miejsc postojowych nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawozdań oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej określonych, między innymi, treścią jej zarzutów (art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.), biorąc pod rozwagę z urzędu tylko przyczyny uzasadniające nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może tylko badać, czy w sprawie rzeczywiście doszło do naruszeń prawa wskazanych w podstawie tej skargi i jednocześnie nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza wskazanymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przeprowadzonego przed sądem I instancji. Wiąże się z tym konieczność prawidłowego określenia w treści skargi kasacyjnej jej podstaw, przez wskazanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego lub regulujących postępowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że dla zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołać się na przepis wymieniający podstawy takiej skargi ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itd.) – zostały naruszone, na czym naruszenie to polegało oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. post. SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114). Redakcja skargi kasacyjnej nie może bowiem stwarzać wątpliwości interpretacyjnych i powodować, że Sąd musiałby uściślać czy korygować postawione zarzuty (por. wyroki NSA z 4 stycznia 2008 r., II OSK 1788/06 i z 11 czerwca 2008 r., II FSK 876/08, Legalis). Wychodząc z tych założeń należy stwierdzić, że wskazanie w podstawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, bez określenia, o którą część tego rozbudowane artykułu chodzi, nie w pełni odpowiada wymogom formalnym tej skargi. Art. 35 prawa budowlanego zawiera aż 8 ustępów, w tym ust. 1 rozbudowany w 4 punktach i skarżący miał obowiązek sprecyzować postawiony zarzut przez szczegółowe określenie kwestionowanej jednostki redakcyjnej. Z motywów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można wprawdzie wywnioskować, iż skarżący zarzuca naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 wymienionej ustawy przez wadliwe uznanie, że organ nie sprawdził zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, lecz również tak sformułowanego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 64 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Kr 484/07 (Lex nr 510202) "związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu kubaturowego, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać". Mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy szczegółowo określiła ilość miejsc parkingowych na przedmiotowej nieruchomości, mając przy tym na względzie zarówno jej funkcję mieszkalną jak i usługową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, które ogólnie stwierdziły zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami zabudowy, nie rozważyły czy zachodzi zgodność pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy co do ilości miejsc parkingowych i zgodność ich lokalizacji z obowiązującymi przepisami. Skarga kasacyjna wprawdzie kwestionuje to stanowisko WSA, lecz z jej motywów wynika jego zasadność. Skarżący stwierdził bowiem, iż "organ ... odniósł się do tego (to jest ilości miejsc parkingowych) stwierdzając, że jest to zgodne z przepisami prawa, przepisami techniczno-budowlanymi. Co prawda ustalił to nieprawidłowo, ale niewątpliwie ustalił". Odnośnie do tego stwierdzenia należy zauważyć, iż w sprawie nie chodziło o jakiekolwiek stwierdzenie, lecz o stwierdzenie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z pozwoleniem na budowę. Jeżeli więc organ dokonał w tej kwestii nieprawidłowych ustaleń, to znaczy, że trafne jest stwierdzenie Sądu I instancji co do braku takich, prawidłowych ustaleń. W tym miejscu można powołać się na tezę z wyroku NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 599/07 (Lex nr 396625), że "wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na obiekt budowlany bez zabezpieczenia w projekcie zagospodarowania terenu liczby miejsc parkingowych określonych w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że organ przed wydaniem pozwolenia nie wykonał wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa budowlanego obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym rażąco naruszył ten przepis". Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie też podniósł, że decyzje nie odniosły się do podnoszonych przez K.K. zastrzeżeń do zatwierdzonego projektu budowlanego w jego części dotyczącej odprowadzenia wód opadowych z rozbudowywanego budynku. Ustaleń w tym zakresie i ocen nie mogą zastąpić ustalenia Sądu oparte na dodatkowo oferowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodach, gdyż rolą sądów administracyjnych jest kontrola decyzji administracyjnych, a nie samodzielne ustalenie stanów faktycznych będących podstawą tych decyzji. Należy więc stwierdzić, iż skarga kasacyjna nietrafnie podniosła zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Z powyższych powodów skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.