II OSK 1788/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S., B. S., M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 812/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 812/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi A. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy R. - po rozpatrzeniu wniosku M. S. i B. S. - decyzją z dnia [...] orzekł o wymeldowaniu A. S. z pobytu stałego przy Al. [...] w miejscowości R. W uzasadnieniu organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzono, iż A. S. nie mieszka na posesji przynajmniej od końca 2004 r. Świadczyć o tym mają zeznania świadków oraz brak normalnych warunków bytowych, tj. odłączona woda i energia elektryczna. Organ podkreślił również, że ewidencja ludności pełni funkcję wyłącznie rejestracyjną, a jej celem jest ustalenie faktycznego miejsca pobytu osób. Polega ona jedynie na rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Zameldowanie zatem nie powoduje powstania praw do lokalu osoby dokonującej zameldowania, jak również wymeldowanie nie powoduje utraty posiadanych praw. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub jego zawieszenie. Zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniosła, że do czasu śmierci męża J. S., wspólnie z nim, od [...] lat zamieszkiwała w przedmiotowym mieszkaniu. Jednocześnie wskazała, że M. i B. S. szykanowali ją pozbawiając lokal prądu i wody. Ponadto stwierdziła, że zamieszkuje w przedmiotowym lokalu wraz z córką. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy Al. [...] w R. stanowiła własność nieżyjącego J. S., a sprawa spadkowa jest jeszcze w toku. M. i B. S. postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...], do czasu wyłonienia wszystkich spadkobierców, zostali ustanowieni zarządcami tymczasowymi w.w. nieruchomości i oni złożyli wniosek o wymeldowanie skarżącej. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, tj. przesłuchania świadków i kontroli meldunkowej, która wykazała, iż A. S. posiada w przedmiotowej nieruchomości rzeczy osobiste oraz, że drzwi wejściowe do pomieszczeń mieszkalnych omawianej nieruchomości są uszkodzone i brakuje w nich klamki, organ orzekł o wymeldowaniu skarżącej. Uznał, iż strona opuściła nieruchomość przy Al. [...] w R. i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, a przedmiotowy lokal nie jest jej miejscem stałego pobytu, tzn. miejscem w którym skupiają się wszystkie codzienne sprawy, jak przebywanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślono, że według art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., nr 87, poz. 960, ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). W orzecznictwie jak wskazano utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu omawianego wyżej art. 15 ust. 2 jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, ponadto organ winien ustalić zamiar osoby, która ma być wymeldowana. Oczywiście przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą m. in.: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim . Podkreślono, że wydanie decyzji administracyjnej o wymeldowaniu z pobytu stałego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady realizacji obowiązku wymeldowania przez osobę, która opuszcza miejsce pobytu stałego. Dlatego też obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę o wymeldowanie jest niebudzące wątpliwości ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki do wymeldowania, tj. opuszczenia miejsca pobytu stałego. Obowiązek ten wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., a stanowiącej że organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której m.in. organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Rozpatrując sprawę - w świetle wyżej wskazanych kryteriów - Sąd doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, budzą poważne wątpliwości. Przede wszystkim podkreślono, iż przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu organy obu instancji powinny w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wykazać, iż istotnie A. S. opuściła na trwałe miejsce pobytu stałego oznaczone adresem Al. [...] w R., a swoje interesy życiowe ześrodkowała w innym miejscu. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, takie wnioski jednoznacznie nie wynikają. W ocenie Sądu organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w swoich decyzjach stwierdziły, że w trakcie przeprowadzonej kontroli meldunkowej ustalono, że w mieszkaniu są rzeczy osobiste A. S., środki czystości oraz meble. Również, jak wynika z pisma Komisariatu Policji w R., w czasie kiedy według światków skarżąca nie mieszkała pod wskazanym adresem, były przeprowadzane wielokrotnie interwencje funkcjonariuszy Policji dotyczące nieporozumień między A. S., a M. S. i B. S. polegające na zmuszaniu skarżącej do określonego zachowania. Nadto, zeznania świadków jednoznacznie nie wskazują na to, że skarżąca nie przebywa w budynku przy Al. [...], ponieważ np. D. S. zeznała, że rzeczywiście skarżąca pojawiała się w budynku przy Al. [...] w R.. Organy rozpatrujące ponownie sprawę, winny zbadać, czy rzeczywiście - jak twierdzi skarżąca - jej aktywność życiowa skupia się w budynku przy Al. [...] w R., czy też opuściła w sposób trwały i dobrowolny miejsce pobytu stałego, jeżeli tak, to gdzie obecnie koncentruje się jej aktywność życiowa, przeprowadzając na powyższe okoliczności stosowne postępowanie dowodowe. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. S., B. S. oraz M. T. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. S. na decyzję Wojewody M. wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok jest niesłuszny albowiem obecnie A. S. od ponad 2 lat nie przebywa na terenie nieruchomości przy Al. [...] w R., a wszelkie jej sprawy życiowe skupiają się poza tą nieruchomością. Żadna z osób, które zostały przesłuchane w charakterze świadka nie potwierdziła obecności A. S. na terenie nieruchomości. W sprawie istnieje jednak zdaniem skarżących jeden obiektywny i niepodważalny dowód, a mianowicie lokal na pierwszym piętrze był pozbawiony wody i światła. A. S. wyjaśniła, że korzysta z "oświetlenia ze świeczki, a wodę sobie donosi". Mimo, że jest to stwierdzenie zdaniem skarżących oczywiście nieprawdziwe, to teoretycznie można założyć taką sytuację. Jednak dowodem nie do odparcia jest fakt, że lokal pozbawiony był jakiegokolwiek ogrzewania. Cały budynek miał gazowy system ogrzewania. Zarządcy z uwagi na nie uczestniczenie przez A. S. w kosztach ogrzewania, zaprzestali ogrzewania lokalu na pierwszym piętrze. Jak zaznaczono nie sposób wyobrazić sobie - w szczególności przy wyjątkowo mroźnej i długiej zimie 2005/2006 - aby A. S. mieszkała w lokalu. Gdyby A. S. nie miała innego lokalu z całą pewnością uregulowałaby zaległości w opłatach za prąd i gaz, co pozwoliłoby jej na korzystanie z lokalu — czego jednak nie uczyniła. Okoliczności te świadczą jednoznacznie o tym, że A. S. nie mieszkała od długiego czasu na terenie w/w nieruchomości a to uzasadniało jej wymeldowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W niniejszej sprawie zdaniem skarżących A. S. opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania dobrowolnie i na stałe. Okoliczność podnoszona przez sąd, iż A. S. pojawia się na terenie nieruchomości nie świadczą z całą pewnością o tym, iż tam właśnie koncentrują się jej interesy życiowe. Organy wydając zaskarżone decyzje zbadały dokładnie, że A. S. opuściła nieruchomość i od dawna tam nie zamieszkuje, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie zdaniem skarżących organ nie ma obowiązku badania - jak twierdzi sąd, gdzie obecnie koncentruje się życie osoby wymeldowanej, ponieważ w wielu przypadkach jest to po prostu niewykonalne i bez znaczenia, dla sprawy. Konkludując uznano, iż zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organy obu instancji. Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia budzi wielkie zastrzeżenia i wątpliwości, bowiem przyjęte ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zabranym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych . Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwalczano pogląd Sądu pierwszej instancji co braku ustaleń poczynionych przez organy przed wydaniem zaskarżonych decyzji dotyczących faktu opuszczenia przez A. S. lokalu przy Al. [...] w R . Mając na uwadze tak sformułowaną skargę kasacyjną, w okolicznościach tej sprawy uznać należy, iż nie w pełni odpowiada ona wymogom pozwalającym na merytoryczne jej rozpoznanie. Przede wszystkim przytaczając postawy kasacyjne wskazano przepis nie dokonując jego kwalifikacji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego jak też nie określono na czym to naruszenie polegało. Natomiast prawidłowe przytoczenie podstaw kasacji polega właśnie na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania czy też oba naruszenia łącznie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wskazany w skardze przepis to przepis prawa materialnego, który można, co wyżej już podniesiono, zaskarżyć poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie . Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pełnomocnik skarżących formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji, czy błędne zastosowanie czy niewłaściwą interpretację wskazanego przepisu, zaś w zamian za to obszernie polemizował z ustaleniami, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Wyklucza to możliwość uznania zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodu wad postępowania dowodowego, albowiem uznał, że należy wyjaśnić, czy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego miało charakter stały i dobrowolny, a tym samym, iż zastosowany na tym etapie postępowania przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych został naruszony. Zatem podstawowym w tych okolicznościach zarzutem zwalczenia tych ustaleń Sądu winny być zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak skutecznie w tej sprawie nie uczyniono. Niezależnie nawet od tego, iż nie w pełni prawidłowo sformułowano zarzut skargi kasacyjnej, to na marginesie czynionych rozważań podkreślić należy, iż o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić tylko wówczas gdy jest ono dobrowolne i trwałe (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 302/05 publikowany w zbiorze Lex Nr 190969). Tym samym przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko co do potrzeby prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługuje na aprobatę . Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.