IV SA/Po 1219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka(spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...]Burmistrz G. ustalił warunki zabudowy na rzecz E. i R. Ł., zamieszkałych przy ul. G.[...] w G. dla budowy budynku garażowego w celu legalizacji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu [...] lutego 2010 r. Burmistrz G. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. złożyli B. i M. S. oraz M. i R. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia. W następstwie wydanej decyzji Burmistrz G. wezwał E. i R. Ł., w celu ustosunkowania się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Dnia 6 lipca 2010 r. Wnioskodawcy uzupełnili swój wniosek oraz dokonali sprostowania danych w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe. Wniosek został przekazany uprawnionemu urbaniście, który ponownie dokonał analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przygotował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu [...] października 2010 r. Burmistrz G. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołanie złożyli B. i M. S. oraz M.i R. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia. W wyniku tej decyzji E. i R. Ł. zostali zobąwiazani do dostarczenia inwentaryzacji budynku garażowego. W dniu 14 marca 2011 r. została dostarczona inwentaryzacja garażu wykonana przez mgr inż. E. W. Uzupełniony wniosek został ponownie przekazany uprawnionemu urbaniście, który wykonał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. B. i M. S. oraz M.i R. P. złożyli uwagi do projektu decyzji, które zostały przedstawione urbaniście. Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. zanegowali lokalizację spornego garażu w granicy, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz podnieśli, że budynek nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Strony postępowania w piśmie tym wskazały również na fakt, że Burmistrz nie jest zainteresowany respektowaniem i wykonywaniem prawa, a dąży jedynie do usankcjonowania samowoli budowlanej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2011 r. Burmistrz G. podkreślił, że procedurę legalizacji samowoli budowlanej przeprowadza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej - jest uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki nr [...] objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany, który został oznaczony na załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając wyniki analizy w załączniku nr 2. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna. Ustalając wymagane odległości od granicy działek wzięto pod uwagę minimalną odległość sytuowania ściany budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną jak również wykorzystano możliwość usytuowania budynku przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. W obszarze analizowanym zarówno budynki mieszkalne jak i gospodarcze czy garażowe są zlokalizowane w granicach z działkami sąsiednimi ( dz. o nr ew[...],[...]). Określając parametry zabudowy, w szczególności wskaźnik powierzchni zabudowy na działce opierano się na zapisach § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określając średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki łącznie dla budynków mieszkalnych i towarzyszących takich jak garaże i budynki gospodarcze. Na podstawie wizji lokalnej oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu oraz proponowany rodzaj zabudowy spełniają wymogi art. 61, ust. 1, pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, organ lokalizacyjny sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 - przez osobę wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów pod Nr [...]oraz osobę wpisaną na listę izby samorządu urbanistów pod Nr [...]. W ocenie organu wydającego warunki zabudowy nie zostały naruszone interesy osób trzecich, ponieważ nie ma problemu spływu wód opadowych na powierzchnię działki sąsiedniej oraz nie zdefiniowano przesłaniania otworów okiennych w sposób uniemożliwiający spełnienie warunku § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i M. S.oraz M. i R. P. zarzucając jej, że pomija całkowicie uzasadniony interes i prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Odwołujący podkreślili, iż w obszarze analizowanym nie istnieją garaże pobudowane w granicy. W ich ocenie w tak gęstej zabudowie, zważywszy na niewielkie rozmiary działek wznoszenie obiektów w granicy bez zgody, a wręcz przy sprzeciwie sąsiadów, oraz niezgodnie z projektem budowlanym jest karygodnym naruszeniem prawa oraz stosunków dobrosąsiedzkich. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Kolegium przychyliło się do argumentacji Organu I instancji. Ponadto podkreśliło, iż stosownie do przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mozna odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ wskazał Odwołującym, iż kwestia ewentualnego nasłonecznienia i zacienienia budynku zostanie zbadana na etapie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę do Sądu wywiedli B. i M. S. oraz M. i R. P. Zdaniem Skarżących przy wydaniu powyższych decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z analizy załączonej do decyzji mapy garaż na działce nr [...] nie jest wzniesiony w granicy z działką nr [...], w związku z czym również przedmiotowy garaż nie powinien znajdować się w granicy z działką nr [...]. Jest to ewidentne naruszenie § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Skarżący wskazali, że działki na analizowanym obszarze są różnej wielkości. Zwiększenie wskaźnika zabudowy do 55,3% jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest zwiększenie dopuszczalnej wysokości garażu o 20%. W ocenie Skarżących w toku postępowania zgłosili oni swoje zastrzeżenia, które nie zostały w jakikolwiek sposób uwzględnione i nie odniesiono do nich w sposób merytoryczny. W związku z posadowieniem garażu w granicy działki, w okresie zimowym, śnieg spada bezpośrednio na działkę nr [...], co stanowi niedozwoloną immisję. W przypadku działki nr [...] niekorzystny wpływ przejawia się w zacienianiu części działki oraz niedozwolonej immisji. Wzniesienie obiektu tych rozmiarów wpływa również negatywnie na walory estetyczne tych działek. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową interpretację. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2012 r. odrzucono skargę M. i R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Przedmiotowe postępowanie w sprawie związane jest z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. postępowaniem w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu- garażu. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11 (Dz. U. Nr 247 poz. 1844) dopuszcza się możliwość ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy także po wszczęciu postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane- Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu- chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Kontynuacja funkcji nie oznacza jednak, że nowa zabudowa musi być identyczna, czy też tak samo posadowiona, a jedynie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania. Toteż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi sprawdzić czy spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- dalej u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie ustalono, że na terenie na którym wzniesiono sporny obiekt funkcją dominującą jest funkcja jednorodzinna z garażem. Na obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jeden budynek mieszkalny z garażem w granicy działki, a wskaźnik średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 46,1%. Jednakże w obszarze analizowanym znajdują się też działki, gdzie wskaźnik ten wynosi 52,5% do 56,4%. Organ przyjął więc dopuszczalne zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki 20%, co wywiódł z przeprowadzonej analizy. Skoro więc postępowanie wykazało, że zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. "Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia" (patrz wyrok NSA z 17.04.2007 r. II OSK 646/06). Zarzuty odnoszące się do kwestii nasłonecznienia, lokalizacji inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również brak zgody skarżących na usytuowanie spornego garażu w świetle przepisów prawa nie jest wymagany. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może się rozciągać na okoliczności, w tym techniczno-budowlane badane przez organ właściwy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skoro więc w postępowaniu kontrolnym Sąd nie stwierdził, aby organy wydające zaskarżoną decyzję uchybiły przepisom postępowania, bądź naruszyły przepisy prawa materialnego w tym art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.- na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) skargę należało oddalić.