IV SA/Po 122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; 2. uchyla pkt 1 decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania I. R. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa W. orzekł w przedmiocie 1. odmowy umorzenia I. R. kwoty [...] zł uznanej decyzją Marszałka Województwa W. nr [...] z dnia [...]istopada 2011 r. za świadczenie nienależnie pobrane w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 listopada 2005 r. oraz od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., 2. umorzenia odsetek od należności głównej wymienionej w pkt 1, 3. odmowy umorzenia kwoty [...] zł uznanej decyzją Marszałka Województwa W. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. za świadczenie nienależnie pobrane w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., 4. umorzenia odsetek od należności głównej wymienionej w pkt 3, 5. odmowy umorzenia kwoty [...] zł uznanej decyzją Marszałka Województwa W. nr [...] z dnia [...]stycznia 2012 r. za świadczenie nienależnie pobrane w okresie od dnia 01 sierpnia 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. oraz od dnia 01 lipca 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., 6. umorzenia odsetek od należności głównej wymienionej w pkt 5. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, co następuje. Pięcioosobowa rodzina zobowiązanej utrzymuje się ze środków pochodzących z alimentów w kwocie [...] zł, wynagrodzenia córki za praktyczną naukę zawodu w kwocie [...] zł oraz ze świadczeń rodzinnych w kwocie [...] zł. Zobowiązana jest osobą nieaktywną zawodowo, przewlekle chorą. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł. Miesięczne wydatki rodziny kształtują się na poziomie ok. [...] zł. Zobowiązana posiada zadłużenie na rzecz dostawców mediów (energii w kwocie [...] zł i czynszu w kwocie [...] zł). Na utrzymaniu I. R. jest czworo dzieci, w tym dwoje pełnoletnich (obecnie już troje). Organ I instancji zacytował przepis art. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, iż decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter uznaniowy. Organ podniósł, że w jego ocenie w sytuacji rodziny I. R. nie zachodzą okoliczności warunkujące umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości. Zdaniem organu zachodzą natomiast okoliczności warunkujące umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w części dotyczącej ustawowych odsetek. Dochody I.R.są niewielkie, niemniej jednak zobowiązana jest osobą zdolną do podjęcia pracy zarobkowej. Dwoje dzieci I. R. jest pełnoletnich (obecnie już troje). W takiej sytuacji, zdaniem organu, sytuacja materialna winna ulec poprawie w najbliższym czasie. Marszałek Województwa W. uznał, biorąc pod uwagę sytuację rodzinna i zdrowotną rodziny, a także stosunek dochodów do wydatków, iż zobowiązana będzie w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, choćby w ratach. Natomiast uwzględniając fakt niewielkich dochodów rodziny oraz zadłużenie zobowiązanej u dostawców mediów, organ postanowił udzielić wnioskodawczyni ulgi w postaci umorzenia odsetek. Dalej organ wskazał, że od powyższej decyzji odwołała się I. R.. Zauważyła m.in., że jest osobą bezrobotną i w takich trudnych czasach nie ma szans na znalezienie pracy. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Wskazując na powyższe strona postępowania podniosła, iż na pewno jej sytuacja nie poprawi się, wręcz przeciwnie, już uległa pogorszeniu. Obecnie otrzymuje od męża tylko [...] zł alimentów. Jej córka A.ma wynagrodzenie za praktykę zawodu w kwocie [...] zł. Nie otrzymuje świadczeń rodzinnych. Dochód miesięczny jej 5-osobowej rodziny równy jest kwocie około [...] zł, która nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb żywnościowych. Wskazała również, iż nie stać jej na spłatę nienależnie pobranych świadczeń w ratach, chociażby po 100 zł. Poinformowała także, że pogorszyła się sytuacja zdrowotna rodziny. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł, iż z akt sprawy wynika, iż na utrzymaniu I. R. jest czworo dzieci (w tym już 3 pełnoletnich). W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że 5-osobowa rodzina utrzymuje się ze środków pochodzących z alimentów w kwocie [...] zł, wynagrodzenia córki za praktyczną naukę zawodu w kwocie [...] zł oraz ze świadczeń rodzinnych w kwocie [...] zł. Łącznie tak ustalony dochód wyniósł [...] zł. W odwołaniu strona podniosła, iż sytuacja materialna Jej rodziny uległa pogorszeniu, gdyż obecnie otrzymuje alimenty w kwocie [...]zł i nie otrzymuje świadczeń rodzinnych. A zatem dochód rodziny obecnie wynosi [...] zł. ([...] zł alimentów + [...] zł wynagrodzenie córki). Wydatki rodziny zostały ustalone na kwotę [...] zł. Ustalając je organ wziął pod uwagę deklarowane przez stronę postępowania wydatki, o których poinformowała składając oświadczenie (karta akt sprawy nr 254). Wśród nich I. R. wymieniła wydatki związane z opłatami za czynsz, gaz, energię, ogrzewanie, telefon, wodę, leki. Strona sama wskazała ww. wydatki i podpisała się pod swoim oświadczeniem. W odwołaniu I. R. ogólnie przy tym podniosła, że pogorszyła się sytuacja zdrowotna jej rodziny. Należy jednak wskazać, że nie wskazała, na czym polega pogorszenie się sytuacji zdrowotnej. Załączyła przy tym stare karty informacyjne leczenia szpitalnego i stare wyniki badań (z lat: od 2007 do 2012). Nie wskazała i nie udokumentowała, z jakimi kosztami wiąże się pogorszenie sytuacji zdrowotnej rodziny. Wcześniej I. R. deklarowała wydatki na leki w wysokości 150,00 zł miesięcznie. Zasadne jest zatem uznanie, że choroby poszczególnych członków rodziny nie wiążą się z dużymi wydatkami, znacznie obciążającymi budżet domowy. Organ odwoławczy zauważył, iż strona postępowania wprawdzie posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, niemniej jednak jest osobą zdolną do podjęcia pracy i jest w wieku czynnym zawodowo. Do czasu podjęcia pracy i poprawy sytuacji materialnej rodziny I. R. może wnioskować o odroczenie terminu płatności. Wskazać przy tym należy, że troje jej dzieci jest już pełnoletnich i w obliczu ciążących na rodzinie zobowiązań finansowych zasadne jest twierdzenie, iż również powinny dążyć do poprawy sytuacji materialnej swojej rodziny. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że Marszałek Województwa W. prawidłowo uznał, iż w przypadku rodziny strony postępowania nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie świadczeń nienależnie pobranych w całości. Wprawdzie z odwołania wynika, iż sytuacja dochodowa rodziny uległa pogorszeniu (łączny dochód zmniejszył się z [...] zł na [...] zł), to jednak nadal zasadne jest twierdzenie, że stosunek dochodów do wydatków oraz sytuacja rodzinna i zdrowotna rodziny uzasadnia umorzenie tylko ustawowych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła I. R. podnosząc, że jej obecna sytuacja materialna i zdrowotna uległa znacznemu pogorszeniu. Skarżąca podniosła, iż łączny dochód jej rodziny zmniejszył się z kwoty 3147,39 zł na 1751,45 zł. Skarżąca wskazała, iż w ostatnim czasie przeszła zabieg chirurgiczny, który uniemożliwia jej podjęcie pracy. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń wpłynie na zaspokajanie niezbędnych potrzeb mojej rodziny, mieszczących się w nie zdefiniowanych " warunkach odpowiadających godności człowieka". Biorąc pod uwagę podstawowe wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego takich jak czynsz, opłaty za energie elektryczną, wodę i gaz czy leki, nie bierze się pod uwagę wydatków na żywność, odzież, drobne zakupy domowego wyposażenia czy też naprawy i remonty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej jako "Kpa") postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na zasadzie skargowości - na wniosek lub na zasadzie oficjalności - z urzędu, przez organ administracji publicznej. Przepis prawa materialnego, jaki jest podstawą wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie określa, czy wszczyna się je na wniosek, czy z urzędu. W razie, gdy norma prawa materialnego wprost nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W przedmiotowej sprawie podstawę orzekania stanowił art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy przepis co prawda wprost nie wskazuje, iż organ w przedmiocie umorzenia nienależnych pobranych świadczeń orzeka na wniosek, to jednak mając na uwadze, iż świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznawane są na wniosek (art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych), uznać należy, iż orzekanie w tym zakresie oparte jest na zasadzie skargowości. Co prawda w orzecznictwie jaki i doktrynie pojawia się pogląd, że samo sformułowanie wniosku o umorzenie należności nie uniemożliwia organowi rozważenia możliwości zastosowania ulgi innego rodzaju określonej w powyższym przepisie (rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności) jeśli sytuacja rodziny wnioskodawcy uzasadniałaby przyznanie ulgi w zakresie mniejszym niż wskazany we wniosku. Organ administracji, wydając uznaniową decyzję opartą na powołanym przepisie, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. ( tak zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 29/12, opubl. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie W. Maciejko w Komentarzu do art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że :"Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymagają aby ulgi w obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia były przyznawane wyłącznie na wniosek zobowiązanego." ( w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz wyd. 2 , C.H.Beck Warszawa 2008, str. 431). To jednakże powyższy pogląd wskazuje, iż w każdym przypadku musi nastąpić złożenie wniosku. Organ w tym zakresie nie jest uprawniony do orzekania z urzędu. Wskazać należy, że w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres wniosku wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu zakresem złożonego przez inwestora wniosku w praktyce oznacza, ze organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie, jaki jest zakres wniosku stron, który wszczął postępowanie, ponieważ organ jest tym żądaniem związany (tak Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99, Lex Omega nr 78924). "Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 września 2009 r. II SA/Bk 348/2009, LexPolonica nr 2427628). "Organ, prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek, musi ustalić zakres zawartego w nim żądania. W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym na naruszenie art. 61 § 1 Kpa" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r. I SA/Kr 4/2010 LexPolonica nr 2265338). Bezspornym jest, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wnioski I. R. z dnia [...] listopada 2011 r. (data wpływu do organu) oraz z dnia [...]lutego 2012 r.. W obu wnioskach strona powołuje się na konkretne kwoty jakich umorzenia się domaga. Ponadto we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. strona wyraźnie wskazuje numer decyzji, na mocy której uznano świadczenia za nienależnie pobrane. Z akt sprawy wynika, iż strona domagała się odpowiednio umorzenia kwoty [...]zł (wniosek z dnia [...] listopada 2011 r.) oraz kwoty [...] zł (wniosek z dnia [...]lutego 2012 r.). Natomiast zaskarżoną decyzją organ orzekł o odmowie umorzenia wyżej wskazanych kwot jak i kwoty [...] zł uznanej decyzją Marszałka Województwa W. jako świadczenie nienależnie pobrane. Ponadto w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, iż na wezwanie Sądu organ udzielił odpowiedzi, że skarżąca nie wniosła wprost o umorzenie kwoty [...]zł, to z pism skarżącej wywnioskowano, że odnosi się do całości swojego zobowiązania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż organ był związany treścią wniosków. Z treści tych wniosków w żadnym przypadku, jak przyjął to organ, nie można uznać, że dotyczą całości zobowiązania, w tym kwoty [...] zł. Orzeczenie ponad wniosek stanowiło naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 61 Kpa. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz uchylił pkt 1 decyzji Marszałka Województwa W. w jakim Marszałek Województwa W. odmówił umorzenia kwoty [...] zł jako świadczenia nienależnie pobranego. W tym miejscu wskazać należy, że organ bez wniosku orzekł o umorzeniu odsetek od kwoty należności głównej w kwocie [...] zł. Jednakże w tym zakresie Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji albowiem zgodnie z art. 134 § 2 Ppsa Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Odnosząc się natomiast do kwestii omowy umorzenia kwoty [...] zł jak i kwoty [...] zł wskazać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego ("organ właściwy... może..."). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 30 ust. 9 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "Kpa"). Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy decyzję za legalną – jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 Kpa) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej i ich oceny z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" dających organom możliwość umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania przezeń decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Kontrolując decyzje uznaniowe sąd administracyjny ogranicza badanie ich legalności wyłącznie do aspektów proceduralnych, w szczególności zaś do zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania dowodowego i warunków formalnych wydanego rozstrzygnięcia. Merytoryczne podstawy decyzji odmownej pozostają poza zakresem kontroli sądowej; w przeciwnym bowiem razie Sąd wkraczałby w sposób nieuprawniony w granice administracyjnej władzy dyskrecjonalnej, mającej w tym wypadku podstawy w przepisach rangi ustawowej. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie należycie ustaliły stan faktyczny sprawy jak również dokonane przez nich ustalenia znalazły odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Organ wydając decyzję uznaniowa w sposób szczegółowy uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Organ uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zwrócił przede wszystkim uwagę, że dochody skarżącej są niewielkie, niemniej jednak zobowiązana jest osobą zdolną do podjęcia pracy zarobkowej. Dwoje dzieci I. R. jest pełnoletnich (obecnie już troje). W takiej sytuacji, zdaniem organu, sytuacja materialna winna ulec poprawie w najbliższym czasie. Marszałek Województwa W. uznał, biorąc pod uwagę sytuację rodzinna i zdrowotną rodziny, a także stosunek dochodów do wydatków, iż zobowiązana będzie w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, choćby w ratach. Natomiast uwzględniając fakt niewielkich dochodów rodziny oraz zadłużenie zobowiązanej u dostawców mediów, organ postanowił udzielić Jej ulgi w postaci umorzenia odsetek. Takie uzasadnienie decyzji w ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy spełnia wymogi określone w przepisach Kpa. Umorzenie należności nienależnie pobranych, w ocenie Sądu, należy traktować jako coś wyjątkowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c Pppsa orzekł jak w pkt. 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa (pkt 3 wyroku). Art. 152 nie zastosowano z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie nadaje się do przymusowego wykonania. Rozpoznając sprawę ponowienie organ winien mieć na uwadze, iż w zakresie postępowania nie objętego wnioskiem postępowanie jest bezprzedmiotowe.