IV SA/Po 1229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta P. odmówił zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu przez Starostę P. w sprawie wydania decyzji zobowiązującej B. T. "X" PPHU E.- I. do przebudowy rurociągu ( 400 mm odprowadzającego wody z rowu melioracyjnego RB0 oraz rowu opaskowego na dolne stanowisko elektrowni wodnej zlokalizowanej w km 59+000 rzeki P. w miejscowości K. W., gm. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że przypadki kiedy organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie zostały wymienione w art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej Kpa). Dalej organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności nakładających na organ obowiązek zawieszenia postępowania. Zdaniem organu postępowanie Starosty P. nr [...], na które wskazuje wnioskodawca nie jest postępowaniem prowadzonym przez inny organ ani sąd. Natomiast zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. W niniejszej sprawie nie można zastosować w/w przepisu, ponieważ wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło z urzędu. Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru tut. Starostwa dotyczy obecnie wznowienia postępowania w sprawie przeklasyfikowania pastwisk i łąk przez Stację Doświadczalną Oceny Odmian w K. W. ,na grunty orne. Jest to postępowanie prowadzone niezależnie od niniejszego w przedmiocie zobowiązania do przebudowy rurociągu ( 400 mm. Wskazywanie powiązań i zależności pomiędzy obydwoma postępowaniami jest w ocenie organu nieuzasadnione. Bez względu na wynik końcowy sprawy dotyczącej przeklasyfikowania prowadzonej w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru, konieczne jest przeprowadzenie przebudowy rurociągu poprzez zwiększenie jego średnicy i obniżenie posadowienia na co wskazuje biegły sądowy R. K. w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Pleszewie. Organ podkreślił, że dalsze prowadzenie postępowania w Wydziale Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa uzasadnia się tym, iż wpływ rurociągu o obecnych parametrach na występowanie podtopień jest niezależny od rodzaju użytków rolnych występujących w jego sąsiedztwie. Wychodząc z tego założenia stwierdzono, że bez przeprowadzenia kompleksowych prac melioracyjnych (przebudowa rurociągu, odtworzenie rowów itd.) utrudnienia w użytkowaniu gruntów rolnych będą nadal mieć miejsce zarówno na łąkach, pastwiskach jak i gruntach ornych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. T. zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) błędne uznanie, że nie zachodzi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a sprawa znak: [...] dot. wznowienia postępowania w sprawie przeklasyfikowania pastwisk i łąk przez Stację Doświadczalną Oceny Odmian w K. W. na grunty orne nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem, co skutkowało błędnym zastosowaniem i wykładnią art. 97 pkt. 4 Kpa, skutkujące uznaniem, że nie zachodzi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a sprawa znak: [...] dot. wznowienia postępowania w sprawie przeklasyfikowania pastwisk i łąk przez Stację Doświadczalną Oceny Odmian w K. W. na grunty orne nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem, b) art. 7 i 8 Kpa poprzez naruszenie zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli, c) art. 9 Kpa poprzez nienależyte poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawieszenie postępowania na zasadzie art.97 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest wówczas gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w myśl powołanego wyżej przepisu może być tylko zagadnienie prawne i to takie, którego rozstrzygnięcie leży w kompetencjach innego organu lub sądu. W przedmiotowej sprawie oraz w sprawie związanej z przekwalifikowaniem gruntów organem właściwym jest Starosta P., a zatem jest to ten sam organ. Podnoszona w zażaleniu kwestia, iż w sprawie dotyczącej przeklasyfikowania gruntów rozstrzygnięcie Starosty P. jest uzależnione od stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie ma wpływu na ocenę zagadnienia ponieważ bez względu na to jaki organ wydaje opinię i tak rozstrzyga sprawę starosta, w którego kompetencji znajdują się określone zagadnienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. T. zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, skutkujące uznaniem, że nie zachodzi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a sprawa: [...] dot. wznowienia postępowania w sprawie przeklasyfikowania pastwisk i łąk przez Stację Doświadczalną Oceny Odmian w K. W. na grunty orne nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem, a także poprzez stwierdzenie, że rozstrzygnięcie Starosty P. nie jest uzależnione od stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, - art. 7 i 8 Kpa poprzez naruszenie zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli, poprzez pominięcie części zarzutów podniesionych przez skarżącą w związku z naruszeniem przez Starostę P. przepisów postępowania, - art. 9 Kpa poprzez nienależyte poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie podważa, iż w sprawie związanej z przeklasyfikowaniem gruntów organem właściwym jest Starosta P. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić nierozerwalne faktyczne, funkcjonalne i prawne powiązanie przedmiotowej sprawy i sprawy zmiany klasyfikacji gruntów, oraz fakt, że rozstrzygnięcie Starosty P. jest uzależnione od stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zdaniem strony rozstrzygnięcie sprawy zmiany klasyfikacji gruntów, znak: [...], odniesie bezpośredni skutek dla przedmiotowego postępowania. Dotyczy ono gruntów, które konsekwentnie przez lata uznawane były za podmokłe, okresowo zalewane łąki i pastwiska doliny rzeki P. Z tej przyczyny, na wskazanych terenach wykopane były rowy melioracyjne, celem poprawy gospodarki wodnej i odprowadzenia z gruntów nadmiaru nagromadzonej wody. W wyniku przeklasyfikowania pastwisk i łąk użytkowanych przez Stację Doświadczalną Oceny Odmian w K. W. na grunty orne, rowy melioracyjne zostały zasypane podczas przygotowania gruntu pod siew. Powyższe doprowadziło do zachwiania gospodarki wodnej na wskazanym terenie, co wywiera bezpośredni wpływ tak na grunty stanowiące własność skarżącej, jak i przedmiotowe postępowanie, dotyczące przebudowy przez skarżącą rowu melioracyjnego i rowu opaskowego. Przywrócenie poprzedniej klasyfikacji gruntów i odpowiedniej infrastruktury melioracyjnej może spowodować taką zmianę w nawodnieniu gruntów przylegających, że przebudowa kanału melioracyjnego nie będzie konieczna, a przedmiotowe postępowanie stanie się bezcelowe i jako takie będzie podlegało umorzeniu. Strona wskazała, że okoliczność, iż decyzję w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów będzie wydawał również Starosta P., pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia co do zagadnienia wstępnego wobec faktu, że decyzja Starosty będzie całkowicie zależna od stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nie jest więc tak, jak twierdzi organ, że skarżąca żąda zawieszenia postępowania przez Starostę w tym celu, by ten sam Starosta zajął stanowisko w innej sprawie. Starosta nie ma bowiem wystarczającej, fachowej wiedzy, pozwalającej mu samodzielnie wydać decyzje administracyjną, bez stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co zostało już bez wątpliwości potwierdzone w toku kontroli pierwotnej decyzji Starosty. Skoro więc decyzja Starosty jest zależna od rozstrzygnięcia innego organu, a decyzja ta wywrze bezpośredni wpływ na postanowienie tego samego organu w przedmiotowej sprawie, jak skarżąca wywiodła powyżej, zawieszenie postępowania pozostaje uzasadnione i konieczne. W ocenie skarżącej organ naruszył swoim postanowieniem przepisy art. 7 i 8 Kpa, poprzez obrazę zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Skoro bowiem przedmiotowe postępowanie jest ściśle powiązane z postępowaniem dotyczącym zmiany klasyfikacji gruntów, pominięcie stanowiska wydanego w tym postępowaniu jako okoliczności nieistotnej, stanów naruszenie zasad wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 Kpa, poprzez przeprowadzenie jedynie części czynności niezbędnych w sprawie, oraz pominięcie istotnych faktów w sprawie, a więc niedokładne jej wyjaśnienie i załatwienie. Ponadto, organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, skupiając się jedynie na kwestii organu posiadającego kompetencje do wydania postanowień w dwóch, krzyżujących się sprawach. Organ nie zajął więc stanowiska w sprawie wykładni przepisu art. 97 § 1 Kpa, ani naruszeń pozostałych, przytoczonych przepisów postępowania, co doprowadziło także do rażącego naruszenia przepisu art. 9 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, określonego charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 Kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 7444/97, niepubl.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem), będzie kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się , iż z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygniecie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. Komentarz kodeks postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 10 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 359). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu, które w ocenie skarżącego stanowi zagadnienie wstępne, wyda ten sam organ, który jest właściwy do wydania orzeczenia w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego nie można uznać, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W obu postępowaniach właściwy jest ten sam organ. W tym miejscu podkreślić należy, że w sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania. Natomiast fakt, że powyższej oceny dokona organ również w innym toczącym się postępowaniu nie może stanowić podstawy do zawieszenia innego postępowania. Ponadto słusznie organ wskazał, że z protokołu przesłuchania biegłego sądowego (k. 45 akt administracyjnych) wynika, że wyeliminowania decyzji dotyczącej przekwalifikowania gruntów stacji z użytków zielonych na gruntów rolnych jest tylko częścią koniecznych czynności niezbędnych do poprawy stosunków wodnych. Biegły wyraźnie oświadczył, że jego zdaniem należy wykonać wszystkie prace związane z poprawą stosunków wodnych na tych terenach oraz że nie uważa, że wystarczającym jest zrobienie fragmentu czynności, aby doszło do należytego poprawienia stanu wód na tym terenie. Biegły wskazał również, iż "oczywistym jest, że należy zacząć prace od pogłębienia i poszerzenia średnicy rurociągu odprowadzającego wodę z rowu głównego do rzeki, ale nie można się ograniczyć tylko do tych czynności, tylko należy wykonać również dalsze wskazane przeze mnie prace". Wobec powyższego zasadnie uznał organ, że postępowanie w sprawie przeklasyfikowania pastwisk i łąk przez Stację Doświadczalną Oceny Odmian w K. W. na grunty orne oraz niniejsze postępowanie w przedmiocie zobowiązania do przebudowy rurociągu ( 400 mm są od siebie niezależne. Obie te czynności mają na celu poprawę stosunków wodnych ale wykonanie jednej z nich nie spowoduje, że kolejne czynności będą zbędne. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 7, 8 i 9 Kpa nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Co prawda uzasadnienie organu jest nader lakoniczne, to jednakże nie można uznać, że braki uzasadnia decyzji w przypadku prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W tym miejscy wskazać należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa tylko naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tego postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zobowiązania do przebudowy rurociągu i z tych względów uchybienia organu odwoławczego, których dopuścił się przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji nie można zakwalifikować jako mających wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. ja