IV SA/Po 123/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]grudnia 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania A. P.utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarskiego oraz nadbudowie tego budynku i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy W.decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ustalił na wniosek R. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarskiego oraz nadbudowie tego budynku i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości P.. Dalej organ wskazał, iż odwołanie od powyższej decyzji złożył A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniósł, iż jako właściciel sąsiadującej działki nr [...] od 1981r. nie zgadza się na przedmiotową inwestycję. Wskazał, iż nadbudowa budynków zacieni jego działkę i ograniczy mu plany budowlane. Nadto wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem tak dużych działek budowlanych, że nie musi psuć architektury budowlanej panującej od 120 lat, tym bardziej że jego budynek mieszkalny po modernizacji ma wysokość 3,5m, a inwestora ma mieć wysokość 9m. Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w obszarze analizowanym występują działki, na których istnieją różne formy zabudowy mieszkaniowej o różnej wielkości. Dalej Kolegium wskazało, na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 ze zm.). Następnie organ wskazał, iż w części graficznej obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia. Z treści analizy graficznej i tekstowej wynikają wszystkie parametry występujące w obszarze analizowanym, które zostały przyjęte do analizy i które stanowią odniesienie dla ustalenia możliwości warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast czynniki takie jak hałas, czy zacienienie badane są na etapie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. P. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i podnosząc te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie warunku określonego w pkt 1 art.61 u.p.z.p. teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. Inwestycja kontynuuje charakterystyczne parametry zabudowy sąsiedniej, za wyjątkiem wskaźnika zabudowy. Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy uwzględniono wszystkie działki objęte obszarem analizowanym. W myśl § 5 ust.1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok.16,78% powierzchni działek, maksymalny wskaźnik zabudowy działki [...] wynosi 51,5%. Działka inwestora nr [...] jest zainwestowana w 35%, a rozbudowa budynku gospodarczego o 16m2 nieznacznie zwiększy ten wskaźnik do ok.39%. W ocenie Sądu brak należytego uzasadnienia w decyzji organu dla zastosowania § 5 ust.2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. Brak również w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia na jakiej podstawie ustalono maksymalną wysokość głównej kalenicy dachu równą 9 m. W myśl bowiem § 7 ust.1 cytowanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak w ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. W ocenie Sądu ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego przyjęto taką właśnie wysokość. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się więc taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie Sądu z materiału dowodowego nie wynika również jak ma wyglądać nadbudowa i czy zamierzenie budowlane wnioskodawcy spełnia kontynuację obowiązującej linii zabudowy, czy dotyczy nieruchomości znajdującej się w głębi działki, czy również domu przy drodze (§ 4 rozporządzenia). Wyniki analizy nie obrazują jednoznacznie, czy zamierzenie budowlane będzie spójne urbanistycznie z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem nie wiadomo czy nadbudowa i rozbudowa nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Przy czym należy pamiętać, że przy zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego należy położyć duży nacisk na konstytucyjne prawo własności, i związaną z tym swobodą zagospodarowania terenu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 504). Poza tym należy wskazać, że granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontowej granicy działki wnioskodawcy, zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia. Za front działki przyjęto część przedmiotowej działki wnioskodawcy, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian (§ 6 rozporządzenia). W zakresie geometrii dachu planowany jest dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 22 stopni do 45 stopni (§ 8 rozporządzenia). W zakresie warunku określonego w pkt 2 art.61 u.p.z.p. organ słusznie wskazał, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...]. Dodatkowo zamierzenie budowlane zostało uzgodnione z zarządcą drogi. W zakresie pkt 3 powołanego przepisu istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4). W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania żadne przepisy odrębne (pkt 5). Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący kwestii hałasu, czy zacienienia jego nieruchomości. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, zacienienia oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa, prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu ich wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ w decyzji określił, że inwestycję należy projektować z uwzględnieniem przepisów szczególnych zapewniających ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności z zapewnieniem ochrony przed pozbawieniem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazać także należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i dopiero w przypadku kiedy łącznie zostają spełnione wszystkie warunki z art.61 ust.1 u.p.z.p. oraz przepisów cytowanego rozporządzenia organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać decyzję ustalającą te warunki. W przedmiotowej sprawie, ponieważ w ocenie Sądu nie wszystkie warunki przewidziane przepisami zostały spełnione obowiązkiem Sądu było wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić analizę o wskazane wytyczne w uzasadnieniu Sądu, a następnie wydać decyzję i prawidłowo ją uzasadnić. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O punkcie 2 orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach, na które składa się wpis od skargi, orzeczono w myśl art.200 p.p.s.a.