IV SA/Po 1239/18

. Sygn. akt IV SA/Po 1239/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 03 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usuwanie i parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu 26 października 2017 r. Rada Powiatu (dalej też jako "Rada Powiatu") – wskazując w podstawie prawnej na art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej w skrócie "p.r.d.") i art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; dalej w skrócie "u.s.p.")– podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych na terenie Powiatu K. (zwaną też dalej "Uchwałą"). W § 1 uchwały Rada Powiatu ustaliła opłaty za usunięcie z drogi, przemieszczenie na wyznaczony parking i za parkowanie pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu K. . W § 3 orzeczono o utracie mocy uchwały [...] Rady Powiatu z dnia 27 października 2016 r. W § 4 postanowiono o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu P. K. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 130a ust. 6 u.p.r. polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w przepisie wyżej wymienionej ustawy, w tym nieuwzględnieniu zapisanego w delegacji kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu kolskiego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 130 ust. 6 p.r.d. rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu uchwala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 roku w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczących przez firmy z danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego parametru rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania na parkingu zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie wynikającym z art. 130 ust. 6a-d p.r.d. oraz obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Podejmując uchwałę Rada Powiatu nie dokonała jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów, czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. W sposób arbitralny przyjęła w uchwale stawki na poziomie maksymalnym bez wcześniejszego rozważenia i uwzględnienia kosztów realizacji tego zadania. Tym samym nieuwzględnienie tego czynnika musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Akt prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat, zwłaszcza maksymalnych powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie, z którego będzie wynikać jakimi kryteriami kierował się organ ustalając wysokość opłat. Prokurator podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie. Dodatkowo Prokurator wskazał, że zawarte przez Starostę umowy z podmiotami zajmującymi się usuwaniem i przemieszczaniem pojazdów na parkingi strzeżone, zlokalizowane na terenie powiatu w okresie od 01.01.2018 r. do 31.12.2018 r. są prawie o połowę niższe aniżeli stawki opłat przyjęte w zaskarżonej uchwale, które można określić jako zawyżone. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W związku z tym należy stwierdzić, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu uwzględniając zarzuty skargi, wniosła o umorzenie postępowania. Organ w trybie autokontroli stwierdził niewłaściwe ustalenie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu kolskiego poprzez niewystarczające ich ustalenie i niepowiązanie z rzeczywistymi kosztami usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach wybranych firm z powiatu. Stawki określone w umowach zawartych między Powiatem a firmami zajmującymi się usuwaniem i przemieszczaniem pojazdów na parkingi strzeżone w okresie 01.01.2018r. do 31.12.2018r. faktycznie stanowią różnicę między stawkami opłat przyjętymi w zaskarżonej Uchwale. Wobec powyższego w dniu 13 grudnia 2018 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uwzględnienia w całości skargi P. K. na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu z dnia 26 października 2017 r. w sprawie opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych na terenie Powiatu K. i stwierdzenia jej nieważności. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. Starosta [...] nadesłał do Sądu Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 24 stycznia 2019 r. [...], stwierdzające nieważność Uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 13 grudnia 2018r. Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zgodnie z art. 130a ust.6 u.p.r. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Jak wynika z art. 130a ust. 6 p.r.d. przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są: 1) konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16). Zgodzić się należy ze Skarżącym, czego nie kwestionuje również organ, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych- www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów- por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492). Rada Powiatu podejmując uchwałę z 26 października 2017 r. naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu tureckiego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby organ podejmując uchwałę dysponował jakimikolwiek informacjami w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Powyższe potwierdza tylko, że rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen obowiązujących na terenie powiatu za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, co oznacza, że rację ma skarżący prokurator, że okoliczności tej nie mogła uwzględnić podejmując zaskarżona uchwalę. Okoliczności te potwierdza także dobitnie lakoniczne uzasadnienie projektu uchwały, w którym nie podano motywów przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości, a zatem brak w nim odzwierciedlenia dokonania rzetelnej analizy ustawowych przesłanek ustalenia spornych opłat uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Co istotne Organ przyznał rację Skarżącemu i podjął uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w dniu 13 grudnia 2018r., jednakowoż z uwagi na istotne naruszenie prawa, Wojewoda W. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 stycznia 2019 r. stwierdził jej nieważność. W reasumpcji wskazać należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę, organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.