IV SA/Po 124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Monika Świerczak Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. T. N. zwrócił się do Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") o podjęcie działań mających na celu zweryfikowanie legalności budowy ogrodzenia z betonowych elementów prefabrykowanych wzdłuż ulicy [...] w [...], należącego do Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] (zwanego dalej "ROD >>[...]<<") jako podstawowej jednostki organizacyjnej Stowarzyszenia Ogrodowego – Polski Związek Działkowców (zwanego dalej "Skarżącym"). Po przekazaniu podania zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") zostały podjęte czynności celem wyjaśnienia zgłaszanych przez wnioskodawcę potencjalnych nieprawidłowości. Dnia [...] maja 2018 r. przeprowadzono kontrolę doraźną, w wyniku której ustalono, że ogrodzenie zostało wybudowane w roku 2017 z inicjatywy ROD [...] Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami) nakazał rozbiórkę ogrodzenia z uwagi na fakt, że w momencie jego budowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "południowo-zachodniego klina zieleni" w [...] – obszar A (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...], zwanej dalej "uchwałą"). Zgodnie bowiem z § 18 pkt 6 lit. b uchwały na wyznaczonym obszarze można budować jedynie ogrodzenie ażurowe o wysokości do 1,5 m dla wydzielenia terenu ogólnego. Przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość 2 m i zostało wykonane z betonowych elementów prefabrykowanych. W związku z tym, że zachodziła niezgodność z obowiązującym planem miejscowym, organ I instancji nakazał rozbiórkę. W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżący zwrócił uwagę, że fakt wybudowania ogrodzenia w sposób sprzeczny z obowiązującym planem wynika z niepoinformowania go przez Urząd Miasta [...] o niezgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym podczas zgłaszania zamiaru realizacji inwestycji. Skarżący podkreślił także, że podjął wszelkie czynności, aby inwestycja została zbudowana zgodnie z prawem. Tym samym, doszło w ocenie Skarżącego do naruszenia art. 7-9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji było zbieżne z poglądem PINB. Uznano, że niezgodność z planem miejscowym obowiązującym w dniu realizacji inwestycji powoduje konieczność zaprzestania robót budowlanych i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W razie niemożności należy orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 3. Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że inwestycja była już zakończona, nie można było orzec o zaprzestaniu robót budowlanych. W związku z powyższym [...]WINB podtrzymał nakaz rozbiórki. W skardze z dnia [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wskazał naruszenie art. 7-9 i 11 k.p.a. Skarżący powołał argumentację wyrażoną w odwołaniu, a także podkreślił, że Rada Miasta [...] prowadzi prace legislacyjne nad tzw. uchwałą krajobrazową, która określi zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżący powołał się na ustalenia z radnymi Miasta [...], w wyniku których ma dojść w powołanej uchwale do zmiany planu miejscowego w zakresie stosowania materiałów budowlanych, z których wykonywane są ogrodzenia. Zdaniem Skarżącego, zapewnienia radnych co do treści przyszłego aktu normatywnego są wystarczające do uznania, że ogrodzenie zostanie w świetle prawa miejscowego uznane za zbudowane zgodnie z prawem. Jeszcze jednym argumentem Skarżącego było naruszenie art. 11 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do odwołania w decyzji [...]WINB. W związku z powołanymi zarzutami, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania oraz uwzględnienie dowodu uzupełniającego – pisma Przewodniczącego Komisji Przestrzennej i Rewitalizacji Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2019 r. [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 124/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażaleniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący zakwestionował wydane postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OZ 615/19 oddalił zażalenie. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania motywowany złożeniem przez Skarżącego wniosku o zmianę planu miejscowego. Powołana we wniosku podstawa prawna – art. 56 p.p.s.a. nie mógł – w ocenie Sądu – znaleźć zastosowania. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. jest obowiązkiem Sądu jedynie w przypadku, w którym przedmiotem skargi, a także skutecznie wcześniej wszczętego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jest ta sama decyzja bądź postanowienie. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie II OZ 141/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów innych niż podniesione w jej treści, bowiem poddana ocenie decyzja narusza prawo. Zauważyć należy, że postępowanie odwoławcze (w toku postępowania administracyjnego) oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ II instancji może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienia zwyczajnego środka odwoławczego (odwołania, zażalenia). Postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze, charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, jednakże zasada ograniczonego formalizmu nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednym z wymagań formalnych jest podpis wnoszącego podanie, co wynika z treści art. 63 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (...). Strona w postępowaniu przed organami administracji publicznej może działać osobiście albo przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Biorąc pod uwagę fakt, że Skarżący jest osobą prawną, zobowiązany jest do działania za pośrednictwem swojego statutowego przedstawiciela (art. 30 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu nie można uznać, by dołączone do odwołania od decyzji PINB upoważnienie spełniało wymogi wykazania prawidłowego umocowania do działania osób podpisujących odwołanie. Pismo to – pozbawione daty i załączone jedynie w kserokopii – informuje o ukonstytuowaniu się zarządu ROD [...] oraz wyborze jego prezesa. Zawiera także upoważnienie dla trojga osób do składania w imieniu ROD [...] oświadczeń woli w zakresie rozporządzania środkami finansowymi. Pismo opatrzone zostało dwoma nieczytelnymi podpisami oraz pieczęcią Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w [...]. Taka sytuacja obligowała organ II instancji do podjęcia kroków, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., mających na celu usunięcie braków odwołania poprzez przedstawienie przez stronę prawidłowych dokumentów umożliwiających stwierdzenie – w oparciu o te dokumenty i treść odpowiednich zapisów statutu skarżącego stowarzyszenia – czy osoby wnoszące odwołanie umocowane są do tego działania w toku postępowania administracyjnego w imieniu adresata decyzji organu I instancji, to jest Stowarzyszenia Ogrodowego Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...]. Treść pisma dołączonego do odwołania takiego umocowania nie wykazuje. Dopiero spełnienie wymagań formalnych odwołania otwiera organowi II instancji drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaistniała więc w niniejszej sprawie sytuacja, w której [...]WINB, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wezwał do usunięcia braku odwołania i rozpoznał je, mimo że było to przedwczesne, powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Z tego względu Sąd nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów, gdyż byłoby to przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji wezwie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania w zakreślonym terminie, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzję organu II instancji jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., a także w związku z: . § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu stałego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zm.), . § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), . pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1000).