IV SA/Po 1243/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi T.Ś., S.Z., R.B., E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] marca 2014r. znak [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwoty po [...] zł ([...]) na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz O. decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] działając na podstawie art. 98a ust.1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej u.g.n.), art. 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 - dalej k.p.a.), w związku z uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] maja 2008r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2008r. Nr 111, poz. 2054), w pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości S., obręb N. , gmina O. i o powierzchni [...] ha, stanowiącej działki nr [...] , [...] i nr [...] wskutek podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku. W pkt 2 w/w decyzji stwierdzono, że opłatę ustaloną w pkt 1 S.K.Z. w udziale 1/3 cz., T.M.Ś. w udziale 1/3 cz., R.F.B. w udziale 1/6 cz., E.B. w udziale 1/6 cz. zobowiązani są wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w O. ach. W pkt 3 decyzji wskazano, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w/w osoby są współwłaścicielami nieruchomości, której wartość wyniku podziału wzrosła o kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego inż. J. R. H. Rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy i wskazał na związek między wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości, a zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Według szacunku rzeczoznawcy wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości przed podziałem zastosował podejście porównawcze przy zastosowaniu metody porównywania parami natomiast po podziale podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Organ ocenił, że operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału jest logiczny i zupełny oraz został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi. Jednobrzmiące odwołania wnieśli E.B., R.B., T.Ś. i S.Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] utrzymało w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji i uchyliło decyzję w pkt 2 i 3. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Z cyt. art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie). Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Organ decydujący o wysokości opłaty nie jest związany ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego a operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu co do jego wiarygodności i przydatności. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości opłaty i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Oceniając operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie Burmistrz uznał go za logiczny i zupełny, sporządzony zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi. Uznał, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy i wykazał związek między wzrostem wartości nieruchomości a zatwierdzonym podziałem nieruchomości. Kolegium oceniło, iż w operacie szacunkowym prawidłowo przyjęto i uzasadniono przeznaczenie i ustalono wartość nieruchomości oznaczonych numerami [...] przed podziałem i nr [...] , [...] i [...] po podziale nieruchomości. Ustalając przeznaczenie nieruchomości jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rzeczoznawca przyjął, zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2003 r. Odnosząc się do założeń operatu szacunkowego, na podstawie którego dokonano wyceny zauważono, że zastosowano w wycenie podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wyceniane (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będące przedmiotem wyceny, jak również cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). Z kolei, zgodnie z brzmieniem definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegły wyceniając wartość nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha przed podziałem) i nr [...] o pow. [...] ha (po podziale) przyjął do porównania te same nieruchomości i ustalił cenę 1 m2 na tą samą cenę [...] zł. Uznanie nieruchomości przyjętych do porównania za podobne do nieruchomości wycenianej Kolegium uznało za uzasadnione biorąc pod uwagę położenie nieruchomości, przeznaczenie, położenie, powierzchnię, dostęp do drogi. Wyceniając działki skorygowano ich wartość o cechy różniące nieruchomości. Cena 1 m działek powstałych po podziale nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha ustalone zostały na [...] za m2. Do porównania wybrano 16 nieruchomości, o cechach podobnych do wycenianej m.in. powierzchni, przeznaczeniu i położeniu. Ustalono cenę średnia, minimalną i maksymalną tych nieruchomości. Przy ustalaniu wartości działki zastosowano współczynniki korygujące i granicę tych współczynników korygujących. Uchylając decyzję w pkt 2 Kolegium miało na uwadze, że opłata adiacencka jest niepodatkowaną należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym o jakiej mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dn.27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2013 r., nr 885 ze zm.) i ma charakter solidarny (por. art. 65 i 67 cyt. ustawy). Kolegium stwierdziło także, że zawarcie w treści decyzji postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. o terminie zapłaty i odsetkach za zwłokę jest zbędne. Stanowi to wprawdzie uchybienie, jednak nie takie, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Jednobrzmiące skargi od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S.Z., R.B. , E.B. i T.Ś. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący w skargach ogólnikowo zarzucili obrazę prawa materialnego i procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skarg podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 16.12.2014r. sprawy z w/w skarg połączono do jednego postępowania w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżący w jednobrzmiących pismach z dnia 12 stycznia 2015r. uzupełniających skargi zarzucili zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art.10, art. 77 §1, art. 79, art. 80, art. 107 §3 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 98a u.g.n. W ocenie skarżących sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, nie spełnia wymogów określonych przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia. Sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości na podstawie art. 156 u.g.n. nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jakim jest również operat szacunkowy. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie autor operatu szacunkowego bezzasadnie ocenił wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości nowopowstałych działek gruntu. W skardze wskazano, iż w rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. Z treści 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych - nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny - a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny" a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie - wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu tynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia).Z treści powołanych przepisów w jasny sposób wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Także z istoty opłaty adiacenckiej i celów, jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny oznaczoną nr ewid. [...] o pow. [...] ha zapisana w KW nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Punktem odniesienia jest zatem nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część. Nieruchomość będąca w obu przypadkach (przed i po podziale) przedmiotem wyceny ma powierzchnię [...] ha. Tymczasem dokonując wyceny po podziale do porównania przyjęto nieruchomości o pow. od 1000 do 1668 m2, a więc nieruchomości powierzchnią w sposób zasadniczy różniące się od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Operat szacunkowy pozostaje również zdaniem skarżących w sprzeczności z art. 153 ust. 1 u.g.n., gdyż w analizowanym przypadku korekty dokonano z uwzględnieniem cech nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej. Przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym, według stanu na datę wydania decyzji podziałowej należy zwrócić szczególną uwagę na stan techniczno-użytkowy nieruchomości. W tej dacie wyceniania nieruchomość ma sporządzony projekt podziału przez uprawnionego geodetę. Zatem do oszacowania wartości nieruchomości powinny być poszukiwane transakcje podobnymi nieruchomościami, z opracowanymi projektami podziału geodezyjnego. Z uwagi na fakt, że takie nieruchomości generalnie me są przedmiotem obrotu rynkowego, do oszacowania wartości przyjmowane są transakcje nieruchomościami o zbliżonych powierzchniach do nieruchomości wycenianej, bez opracowanych projektów podziału. Wobec tego określona w ten sposób wartość nieruchomości, w stanie przed podziałem jest zaniżona, ponieważ nie uwzględnia poniesionych kosztów właściciela na sporządzenie projektu podziału geodezyjnego i skutkuje ustaleniem wyższej opłaty adiacenckiej. W celu określenia prawidłowej podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej należy tak poszukiwać wartości rynkowej nieruchomości, aby w trakcie szacowania możliwe było uwzględnienie kosztów sporządzenia projektu podziału geodezyjnego dla wycenianej nieruchomości. Jednak w przedmiotowym operacie kosztów sporządzenia projektu podziału geodezyjnego nie uwzględniono. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, co przy uwzględnieniu obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] maja 2008 w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] września 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oznacza przyjęcie maksymalnej stawki. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. Mając powyższe na uwadze wskazać należy na ugruntowaną już orzeczeniach sądów administracyjnych linię orzeczniczą, zgodnie z którą z treści m.in. art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12). Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek co do zasady winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r. sygn. I OSK 2342/12, dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA). W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego inż. J. R. H. . Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ powinien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. W przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie dokonały ogólnej oceny operatu szacunkowego, przyjmując, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość przepisom prawa. Organ II instancji uznał go również spójny, logiczny , zupełny i wiarygodny. Organ odwoławczy dokonał ogólnej oceny operatu w tym metody ustalenia ceny za 1m2 pow. gruntu. W sposób szczegółowy nie ocenił jednak operatu pod kątem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości przy jej podziale. Ma to tyle istotne znaczenie, iż jak wskazano wyżej w sprawie wystąpił przypadek opisany w wyroku tut. Sądu o sygn.IV SA/Po 1110/12 (a także w wyroku o sygn. II SA/Po 993/13), tj. określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewid. Nr [...] , [...] i [...] , powstałych wskutek podziału działki nr [...] (zob. k. 20 operatu), co stanowi podstawę do uchylenia dec. I i II instancji. Organy naruszyły bowiem przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 78, 80, 107 k.p.a. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości o powierzchni [...] ha, będącej przedmiotem wyceny. W zakresie wycen części składowej nieruchomości: działek nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha) oraz nr [...] (o pow. [...] ha) do porównania przyjęto bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych fragmentów nieruchomości wycenianej. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu żadnej z decyzji. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., sygn. I OSK 729/08). Wiarygodnego dowodu na okoliczność wzrostu wartości spornej nieruchomości po podziale, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zabrakło. Podkreślić należy, że tut. Sąd w wyroku z dnia 05.03.2015r. o sygn. o II SA/Po 1248/14 dotyczącym tych samych stron i sąsiedniej nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] , zajął analogiczne stanowisko. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I wyroku działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z [...] marca 2014r. Uznanie przez Sąd za wadliwy operatu szacunkowego – najistotniejszego dowodu, na podstawie którego rozstrzygnięto przedmiotową sprawę - musiało skutkować również uchyleniem decyzji organu I instancji. Dopuszczenie bowiem na etapie postępowania odwoławczego, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodu z opinii innego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad kodeksowych a przede wszystkim zasad konstytucyjnych – zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza ona, że sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ I instancji i po raz drugi – przez organ odwoławczy. Naruszenie zaś tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 24 kwietnia 2014r. sygn. I OSK 2342/12 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni przedstawioną powyżej argumentację. Ewentualne ustalenie opłaty adiacenckiej musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego wg reguł przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. Organ musi również uwzględnić pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydany w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13, lex nr 1391607). W pkt II wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. W pkt 3 wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Kolegium na rzecz skarżących kwoty po [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.