IV SA/Po 1251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. przy udziale sprawy ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]2011roku, nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza na rzecz radcy prawnego Ł. B. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. odmawiającą umorzenia należności powstałej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych. K. N. jest matką sześciorga dzieci (w tym, pięciorga w wieku szkolnym). Rodzina skarżącej od wielu lat pozostaje objęta opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.. Mąż skarżącej od [...] lat pozostaje niepijącym alkoholikiem i aktualnie pracuje. Na wniosek skarżącej, decyzjami z dnia [...] 2009 r. oraz z dnia [...] 2009 r. Prezydent Miasta P. przyznał K. N. świadczenia z pomocy społecznej w łącznej kwocie [...] zł – odpowiednio na: zakup podręczników (k.16) i zakup energii oraz obiadów (k.17). W okresie korzystania z tej pomocy finansowej Prezydent Miasta P. uzyskał z Wydziału Komunikacji informację, o tym że mąż skarżącej w dniach [...] 2009 r. oraz [...] 2009 r. zarejestrował dwa samochody. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta P. ustalił, iż przyznana skarżącej w formie zasiłku celowego kwota [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. K. N. powyższej decyzji nie zaskarżyła, na skutek czego stała się ona ostateczna. Wnioskiem z dnia 06 września 2010 r. K. N. zwróciła się do organu I instancji o umorzenie powyższej kwoty (k.45 akt sądowych) Decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta P. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nienależnie pobranego świadczenia oraz rozłożył należność na 32 raty. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. N. powołując się na swoją trudną sytuację materialną i wnosząc ponownie o umorzenie należności. Decyzją z dnia [...]2011 r. organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. w oparciu o art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 – dalej jako: ups) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) odmówił skarżącej umorzenia należności. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. N.. Skarżąca wyjaśniła, że przyznane świadczenia wydała zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. na zakup podręczników i energii, a rachunki za te zakupy dostarczyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.. Skarżąca przedstawiła bilans swoich przychodów i wydatków, argumentując, że nie jest w stanie zwrócić przyznanej kwoty. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że rodzina skarżącej utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę jej męża w kwocie [...] zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł oraz świadczeń rodzinnych na dzieci – [...] zł. Wydatki stałe rodziny to - jak wskazano – [...] zł zł. Tak więc - jak zauważył organ odwoławczy - po opłaceniu świadczeń związanych z utrzymaniem mieszkania do dyspozycji 7-osobowej rodziny pozostaje kwota [...] zł miesięcznie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, że sytuacja materialna rodziny skarżącej była inna niż podała to ona w złożonym oświadczeniu. Trafnie zatem, jak stwierdziło Kolegium, uzyskaną pomoc finansową potraktowano jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 16 ups. Organ odwoławczy zauważył, że bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje czy nieprawdzie informacje w oparciu, o które uzyskano świadczenie pieniężne przedstawione zostały przez skarżącą świadomie, czy też są wynikiem błędu pracownika socjalnego. Podkreślono natomiast, że jeżeli skarżąca twierdzi, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to może wystąpić do organu I instancji o zastosowanie innej ulgi aniżeli umorzenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych. W szczególności – jak wskazało Kolegium – skarżąca winna wystąpić o rozłożenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych na raty, co w – w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. – nie spowoduje drastycznego pogorszenia budżetu rodziny. Na powyższą decyzję K. N. wniosła skargę do sądu administracyjnego argumentując, że jej mąż zakupił samochód [...], (r. prod. 1997 r.) za kwotę ok. [...] zł, za środki otrzymane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na pochówek rodziców. Skarżąca podkreśliła, że w jej szczególnej sytuacji, samochód ten ma wartość wyjątkową. Pojazd ten ma znaczenie terapeutyczne dla jej męża, który w związku z chorobą alkoholową potrzebuje terapii zajęciowej. K. N. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie opłat. Skarżąca podkreśliła, że po opłaceniu wydatków stałych na utrzymanie 7-osobowej rodziny pozostaje kwota [...] zł miesięcznie, która musi wystarczyć na pokrycie kosztów zakupu wyżywienia, ubioru, środków czystości i leków dla pięciorga dzieci i dwóch osób dorosłych. K. N. podniosła, że nie jest w stanie z tych środków poczynić oszczędności, a kolejne obciążenie finansowe zniweczy wszystkie dotychczasowe starania jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i powtórzyło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że przyznany K. N. zasiłek został uznany za świadczenie nienależnie pobrane. Kwestią bezsporną pozostaje również, że skarżąca wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Istota sporu sprowadza się do oceny legalności stanowiska organów administracji publicznej o braku - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - przesłanek uzasadniających umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 – dalej jako: ups), w myśl którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej podkreślić należy, iż rozpoznając zgłoszony przez skarżącą wniosek organy te działały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Użyte, bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "może" wskazuje, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie okoliczności, uzasadniających umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Podkreślenia jednak wymaga, że nie może to oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek uzasadniających umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tylko po spełnieniu takich warunków podjęta decyzja może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Podkreślić, bowiem należy, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej - zwłaszcza - szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Kontrola legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, prowadzi przede wszystkim do wniosku, iż uwadze organów umknęło czego dotyczyło żądanie wniosku i jaki był przedmiot postępowania. Przypomnieć, bowiem należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zainicjował wniosek skarżącej - o umorzenie - nienależnie pobranych należności, a więc przedmiotem rozważań organów powinny stać się przesłanki, wskazane przez ustawodawcę w art. 104 ust. 4 ups. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organy nie wywiązały się z ciążącego na nich w tym zakresie obowiązku. Przede wszystkim, zwrócić należy uwagę, że określając przesłanki umorzenia nienależnie pobranego świadczenia ustawodawca w treści art. 104 ust. 4 ups wskazał, że instytucja ta winna znaleźć zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza gdy zwrot nienależnie pobranych świadczeń stanowiłby "nadmierne obciążenie" dla osoby zobowiązanej lub też "niweczyłby skutki udzielonej pomocy". Tymczasem, rozpoznające niniejszą sprawę organy przede wszystkim wskazywały, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie pieniężne. Zwrócić należy przy tym uwagę, że okoliczność ta pozostaje bezsporna, i bez znaczenia dla oceny przesłanek zasadności wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, bowiem z istoty rzeczy wniosek zobowiązanego zgłoszony w trybie art. 104 ust. 4 ups, zawsze będzie wnioskiem osoby, która nienależnie pobrała świadczenie. Należy zgodzić się z Kolegium, że w myśl art. 98 ups świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Nie powinno jednak budzić wątpliwości organów administracji publicznej również to, że jedną z podstawowych zasad wykładni normy prawnej zawartej w przepisach prawa jest niedopuszczalność prowadzenia wykładni w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, kontekstu całej ustawy, kontekstu całego systemu prawa, a zatem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 15.01.2008 r., sygn. I OSK 517/07). A zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rolą organów było rozważenie, że pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Dokonując oceny zasadności złożonego przez skarżącą wniosku należało zatem rozważyć, czy żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie będzie stanowić dla K. N. nadmiernego obciążenia lub też czy nie zniweczy skutków udzielanej pomocy. Odnosząc się do wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, tj. "nadmiernego obciążenia" oraz "zniweczenia skutków udzielonej pomocy" wskazać należy, że pod uwagę wziąć należało całą sytuację rodziny skarżącej. Zważywszy na cele, na osiągnięcie których ukierunkowana jest pomoc społeczna, za niedopuszczalne przeoczenie uznać należy rozpoznanie wniosku skarżącej z pominięciem faktu, iż wniosek dotyczy rodziny wielodzietnej, od lat korzystającej z pomocy społecznej i dotkniętej chorobą alkoholową, która – jak wynika z akt sprawy – jest aktywna i samodzielnie inicjuje działania na rzecz pokonania trudności. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na postawę skarżącej, która celem zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania swoich dzieci w pierwszej kolejności skorzystała z przewidzianych prawem możliwości (wyrok Sądu Rejonowego w P. z 14 lutego 2000 r. sygn. R VIII C 1400/99), a ponadto od lat współpracuje z instytucjami pomocy społecznej, a także wspierając męża korzystała z terapii AA. Równie ważny aspekt stanowi świadomość skarżącej i jej męża związana z potrzebą korzystania z terapii zajęciowej (majsterkowanie) w kontekście choroby alkoholowej. Dokonując oceny sytuacji materialnej rodziny skarżącej pominięto natomiast fakt, że kwota jaką rodzina skarżącej dysponuje na pokrycie - miesięcznych wydatków – związanych z wyżywieniem, higieną, odzieżą i leczeniem - każdego z członków jej rodziny - stanowi [..] zł miesięcznie na osobę. Podkreślenia wymaga, że uprawnienie do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia organu z obowiązku zbadania, czy zachodzą w rozpatrywanej sprawie przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok NSA z 02 grudnia 1981 r., sygn. SA/Gd 159/81). Tymczasem, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego nie podjęto nawet próby ustalenia okoliczności, z którymi ustawodawca wiąże możliwość umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Już ta okoliczność przesądza o wadliwości decyzji organów obu instancji. Zaprezentowana, bowiem przez organy obu instancji argumentacja prowadzi do wniosku, że organy te w ogóle nie dokonały oceny zasadności złożonego wniosku w kontekście przesłanek "nadmiernego obciążenia" czy "zniweczenia skutków udzielonej pomocy", o których mowa w art. 104 ust. 4 ups, pomimo że wyraźnie do tych przesłanek nawiązuje sama skarżąca. Rolą organów było również zgromadzenie i zaprezentowanie dowodów, które ewentualnie przesądziłyby o zasadności prezentowanego w uzasadnieniu wydawanej decyzji stanowiska. Podkreślić należy, bowiem, że uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Nie może też budzić uzasadnionych wątpliwości, że organ działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 1981 r., sygn. SA 234/81, wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82). Tymczasem, zaprezentowane przez organy ustalenia należało uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zauważyć, bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy rodzina skarżącej od lat pozostaje objęta opieką pomocy społecznej, a nieco mniej niż połowę środków utrzymania tej rodziny ([...] zł) stanowią świadczenia rodzinne na dzieci. Całkowity dochód rodziny - wraz z kwotami uzyskiwanymi w ramach pomocy społecznej - oscyluje w granicach kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ups. W tych okolicznościach, samo tylko twierdzenie organów o możliwości poczynienia oszczędności przez skarżącą nie znajduje oparcia w przedstawionym Sądowi materiale dowodowym. Natomiast zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Brak odniesienia w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji do przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4 ups pozwala stwierdzić, że postępowanie jest obarczone wadami skutkującymi naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 kpa poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także brak uzasadnienia umożliwiającego ocenę czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej uchybień procesowych, zaistniała konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm. – dalej ppsa). Wskazane powyżej braki dotyczące zebranego materiału dowodowego i kompletności uzasadnień wydanych w sprawie decyzji obu instancji, uniemożliwiały sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy a wyniki poczynionych ustaleń uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. Dokonując oceny zasadności złożonego przez skarżącą wniosku rolą organów będzie rozważenie przesłanek umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, ze szczególnym uwzględnieniem celów dla realizacji których powołana jest instytucja pomocy społecznej. Stanowisko organów winno znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym na gruncie art. 152 ppsa orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). E. Kręcichwost-Durchowska J. Stankowski I. Bąk-Marciniak