IV SA/Po 1256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] października [...] r., nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 2 uchwały Rady Gniny Ł. z dnia [...] października [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Ł, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że zaskarżona uchwała opisana w pkt 1 wyroku nie może być wykonana Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w G. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2002 r., nr 21, poz. 206 ze zm.) oraz art. 3 §2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy Ł. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej uchwała z [...] października 2011 r.) w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Ł. w części obejmującej §3 pkt 1 i 2 wskazanej uchwały. Uchwale z dnia [...] października 2011 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) przez: 1) ustanowienie w §3 pkt 1 uchwały z dnia [...] października 2011 r., stałej, zryczałtowanej opłaty za każdą godzinę korzystania ze świadczeń przekraczających realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości 1,00 zł i braku wskazania za jakie konkretne świadczenia opłata ta będzie pobierana, 2) przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w wyżej wskazanym przepisie polegające na wprowadzeniu w §3 pkt 2 uchwały z dnia [...] października 2011 r., możliwości ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola na podstawie zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas bezpłatnego pobytu. W oparciu o przedstawiony zarzut na podstawie art. 147 § 1 ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 4 października 2011 r. w części obejmującej §3 ust. 1 i 2. W uzasadnieniu Prokurator zauważył, że §3 pkt 1 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso. Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć określany przez radę gminy, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Tymczasem regulacja §3 pkt 1 zaskarżonego aktu, określająca wysokość opłaty, jest nieprecyzyjna i powoduje, że nie jest wiadome za co konkretnie jest pobierana opłata określona w tym punkcie. Przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości kwoty równej 1.00 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje co mieści się w opłacanych zajęciach, również w przypadku tylko częściowego korzystania z nich. U podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielane przez przedszkole świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być więc oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby wiadomym było z czego wynika konkretna kwota. Opłata uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 uso nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. Niedopuszczalne jest również ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Dlatego też wysokość opłaty musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co powinno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia, skoro nie wiadomo, czy wskazana w §3 pkt 1 opłata w wysokości 1,00 zł, za każdą godzinę korzystania ze świadczeń oznacza konieczność odpłatności za każde z poszczególnych świadczeń wymienionych w §2 uchwały z [...] października 2011 r., czy też należy uiszczać tę kwotę za 1 godzinę zajęć w przedszkolu niezależnie od tego, ile różnego rodzaju świadczeń w tej godzinie zdołano zrealizować. Stanowi to ograniczenie dla rodziców dzieci co do prawidłowej oceny w tym zakresie. Regulacja ta nie spełnia także wymogu ekwiwalentności, ponieważ nie jest możliwe konkretne określenie zajęć, za które opłata ma być pobierana oraz co składa się na to świadczenie. Nadto określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego - które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Prokurator stwierdził również, że w omawianej uchwale nie przewidziano zwolnienia od opłaty (godzinowej, dziennej, czy miesięcznej), w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Oznacza to, że zaskarżony akt nie reguluje w pełni kwestii opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie Ł. ze względu na wyeliminowanie przepisów dotyczących braku podstaw do uiszczania opłaty. Zaskarżona uchwała, przez brak regulacji dotyczącej zwolnień od opłaty, narzuca obowiązek uiszczania opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko poza podstawą programową oraz nie uwzględnia związku z rozmiarem korzystania z tych świadczeń przez dziecko. Opłatę, o której mowa, można natomiast pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane. Zasada ekwiwalentności opłaty została również naruszona w przepisie § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola ponad czas bezpłatnego pobytu dziecka pojęcia "deklaracji rodziców (prawnych opiekunów)" oznacza konieczność ponoszenia przez rodziców (prawnych opiekunów) opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do stwierdzenia, że w każdym przypadku rodzic czy opiekun prawny dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenia nie zostały zrealizowane np. na skutek nieobecności dziecka w przedszkolu z przyczyn zdrowotnych. W świetle powyższego opłata ma być ponoszona jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia, a nie za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia udzielanego przez przedszkola publiczne co niewątpliwie narusza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń oraz wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 uso (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Przewodniczący Rady Gminy nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze. Pozostaje bowiem sprawą oczywistą, że opłata w kwocie 1 zł za godzinę pobierana jest w przypadku przekraczającym bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze ponad 5 godzin dziennie. Poza tym Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru sprawujący kontrolę działań organu samorządu gminnego nie stwierdził niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały z dnia 4 października 2011 r. (k. 10-11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20.06.1995 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Ł.. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2011 r., nr 314, poz. 5041. Dotyczy więc jej stan prawny obowiązujący od 1 września 2010 r., zgodny z brzmieniem ustalonym w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r., nr 148, poz. 991). Art.14 ust. 5 uso zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2010 r. stanowi: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art.6 ust.1 pkt 2". Art. 6 ust. 1 pkt 2 uso określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola i stanowi, że przedszkole: "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Tak brzmiące przytoczone wyżej przepisy wprowadzają zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W ramach tych pięciu godzin przedszkole powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Natomiast usługi świadczone powyżej 5 godzin, bądź powyżej godzin ustalonych jako bezpłatne przez organ prowadzący, podlegają już opłacie. Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, że "w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso, nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (...) Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 uso). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego nakładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2009 r., nr 4, poz. 417). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą, podanie czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też w tej podstawie się nie mieszczą. Skoro organ prowadzący używa sformułowania w §3 ust. 1 uchwały z dnia 4 października 2011 r. w zakresie "przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego" oznacza to, że po 5 godzinach zajęcia mogą dotyczyć zajęć wykraczających poza tę podstawę. Zresztą analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Z tych też powodów Sąd podzielił jedynie częściowo zarzut Prokuratora polegający na niezgodnym z art. 14 ust. 5 uso wprowadzeniu w §3 ust. 2 uchwały z dnia [...] października 2011 r. możliwości ustalenia miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola na podstawie zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas bezpłatnego pobytu. Jak zasadnie zauważył Prokurator w uzasadnieniu skargi, wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola ponad czas bezpłatnego pobytu dziecka pojęcia "deklaracji rodziców (prawnych opiekunów)" może pociągać za sobą konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania dziecka w przedszkolu. Aktualne brzmienie §3 ust. 2 uchwały z dnia 4 października 2011 r. w ocenie Sądu nie spełnia obowiązku należytej precyzji i jednoznaczności, która wykluczałaby naliczanie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu w sposób stały, nieadekwatny do czasu, w jakim faktycznie udzielane byłyby świadczenia przez przedszkole. Z tego względu Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §3 ust. 2. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora, że §3 ust. 1 uchwały z 4 października 2011 r. rażąco narusza prawo, bowiem kryterium jakim kierowała się rada przy ustalaniu odpłatności był rodzaj świadczonych usług. W §3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano, że odpłatność dotyczy świadczeń w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. To, że organ określa rodzaj zajęć jakie powinny być prowadzone w czasie przekraczającym 5 godzin świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować. Analiza, które z tych zajęć przekraczają podstawę programową jest zupełnie zbędna i jak to już wspomniano wyżej, w świetle uregulowań określających podstawę programową w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN teoretycznie zawsze budzić może wątpliwości czy mieści się w podstawie programowej czy też ją przekracza. Art. 5 ust. 5 uso stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 uso) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 uso. Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale w §3 ust. 1 koszty jednostkowe określone zostały na kwotę 1,00 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń. Przedstawione opłaty mają więc charakter symboliczny i wykonanie matematycznej kalkulacji wydaje się nieuzasadnione, a ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności. Z tych powodów Sąd w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie. W pkt 3 Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona uchwała opisana w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.